Effetti della mancata sottoscrizione di una convenzione urbanistica

L’Avvocato Maurizio Lucca commenta per Lentepubblica.it una recente sentenza del TAR che ha come focus gli effetti della mancata sottoscrizione di una convenzione urbanistica.

La sez. I Bari del TAR Puglia, con la sentenza 12 novembre 2022 n. 1529, al di là della complessa vicenda e delle dichiarazioni di inammissibilità e improcedibilità dei ricorsi, interviene sulla natura degli accordi di pianificazione: l’approvazione dei piani, le convenzioni urbanistiche, le obbligazioni e i tempi di sottoscrizione [1].

Profili di inquadramento

La sentenza contiene una serie di chiare indicazioni operative su questo strumento di negoziazione degli interventi in ambito del “Governo del Territorio”: la convenzione urbanistica contiene una serie di obbligazioni a carico del soggetto attuatore privato (lottizzante), da realizzare all’interno del termine di durata, che comprende il Piano di lottizzazione e la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

Con la stipulazione si perfeziona la manifestazione di volontà tra le parti (Comune e privato) e, allo stesso tempo, il titolo edilizio accessivo (un titolo abilitativo edilizio collegato ad uno strumento attuativo del Piano urbanistico generale) per dare attuazione agli interventi edilizi ivi previsti.

Ne consegue che l’eventuale mancata sottoscrizione costituisce condizione di inefficacia del Piano attuativo che, pertanto, non ha di fatto perfezionato il suo iter di approvazione [2].

Si ricava, da questi primi aspetti di inquadramento, che la convezione urbanistica non è altro che un negozio giuridico, contratto di natura pubblicistica, con il quale viene definito il progetto dell’assetto urbano di un determinato territorio, la volumetria del comparto in relazione all’indice territoriale [3], l’assunzione da parte del soggetto attuatore di tutti gli obblighi di urbanizzazione necessari alla realizzazione dell’intervento edificatorio, oltre ad eventuali prestazioni aggiuntive in funzione delle esigenze collettive (c.d. interesse pubblico).

Con la sottoscrizione della convenzione si perfeziona il titolo giuridico che costituisce la condizione di efficacia del provvedimento a monte [4], nel senso di dare attuazione ad un determinato assetto urbano (precedentemente definito negli atti del Comune), con oneri a carico della parte privata in funzione di benefici pubblici: le opere di urbanizzazione.

In termini più aderenti e trasposti, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (che nella fattispecie coincide con la stipulazione) [5].

Nella sua formulazione, già secondo la legge urbanistica (ex art. 28, delle legge 17 agosto 1942, n. 1150), in difetto di Piano particolareggiato di esecuzione, poteva essere proposto dai privati un “piano di lottizzazione” (paradigma degli strumenti urbanistici secondari), che costituisce specificazione delle scelte operate dallo strumento urbanistico primario (Piano Assetto del Territorio, c.d. PAT, secondo le codifiche regionali della disciplina) dispone su una parte del territorio comunale per la realizzazione di interventi edilizi, con la necessità di nuove opere di urbanizzazione, ovvero modifica e/o aggravio di quelle esistenti.

Il Piano di lottizzazione (la cui approvazione è rimessa al Consiglio comunale) deve essere accompagnato da una convenzione, con la quale vengono definiti una pluralità di obbligazioni ed adempimenti gravanti sui privati: ai sensi del sesto comma dell’art. 28 della cit. legge urbanistica, «deve essere approvata con deliberazione consiliare nei modi e forme di legge», ed anzi, ai sensi del precedente quinto comma (alinea), la stessa approvazione del piano «è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura dei proprietari».

Rapporti tra convenzione e provvedimento di approvazione

Su questo ultimo aspetto, il Tribunale si sofferma sul rapporto tra approvazione del Piano (di lottizzazione) e successiva stipula e trascrizione della convenzione di lottizzazione, confermando da principio che la convenzione sia atto autonomo e indipendente rispetto al provvedimento di approvazione del Piano di lottizzazione, il quale diventa un presupposto giuridico (e non necessariamente logico) della stipula.

Si deve dedurre che la convenzione rappresenta soltanto una delle eventuali attività che possono concretizzarsi dopo approvazione del Piano, ma non l’unica, potendo venire meno in tutto, o in parte, i presupposti che avevano portato approvazione del Piano di lottizzazione, secondo valutazioni di competenza dell’Ente locale, ovvero una diversa valutazione dell’interesse pubblico.

In sostanza, fra Piano di lottizzazione e convenzione di lottizzazione non v’è un reciproco nesso di logica consequenzialità (la quale, semmai, resiste soltanto nel caso in cui permangano volontà e presupposti della pianificazione approvata per la lottizzazione): esiste solo un principio di pregiudizialità giuridica del primo rispetto alla seconda [6].

Il tempo tra approvazione del piano e sottoscrizione della convenzione

Dalla suddetta autonomia discende, altresì, che ovviamente, qualora tra approvazione del Piano attuativo/schema di convenzione (allegato al cit. Piano, sotto il profilo del provvedimento approvativo) e momento di stipulazione della stessa (che segue da una parte dell’esecutività del provvedimento, dall’altra, la decorrenza degli effetti tra le parti del rapporto) sia decorso un notevole lasso di tempo e siano venuti meno i presupposti sui quali la stessa approvazione è stata fondata, l’Amministrazione ben potrebbe verificare la persistenza di detti presupposti fino al momento della stipula [7], non potendo ritenersi obbligata alla stipulazione della convenzione [8].

Il decorso del tempo non è indifferente sulla stabilità della valutazione dell’interesse pubblico e della sua permanenza, specie se:

• nel frattempo sono intervenute ulteriori modifiche urbanistiche/edilizie che hanno rimodulato l’assetto urbano o del territorio afferente al Piano adottato;
• oppure, quando sono stati compromessi i valori urbanistici posti alla base della pianificazione di dettaglio, con l’esigenza di correggere e compensare il disordine edificativo prima della realizzazione del Piano già adottato ma non sottoscritto.
• allorquando la volontà privata venga meno del tutto o in parte, essendo sicuramente l’Amministrazione titolare del potere di valutare se tale ridotta composizione (per il ritiro di tutti o alcuni lottizzanti) possa in qualche modo soddisfare gli interessi pubblici di natura urbanistica che l’originaria lottizzazione era in grado di portare a compimento [9].

In questo spazio temporale, l’Amministrazione, in funzione dell’esigenza di soppesare l’interesse pubblico alla migliore conformazione del territorio, può rivedere le proprie determinazioni pianificatorie e, conseguentemente, decidere di non stipulare più la convenzione di lottizzazione, dimostrando che gli effetti si possono rendere stabili solo a seguito della sottoscrizione della convenzione, segnando la natura meramente programmatoria del Piano di lottizzazione che è, di per sé, inidoneo a far sorgere in capo ai privati aspettative giuridicamente qualificate: l’Amministrazione potrà statuire il venir meno dell’attuale conformità del Piano di lottizzazione alla sopravvenuta situazione di sviluppo del territorio (delle aree urbano oggetto di trasformazione), con l’inevitabile perdita dell’interesse pubblico a darvi corso, con ciò, quindi, esercitando quei poteri discrezionali di valutazione del merito, nella sostanza corrispondenti a quelli che vengono esercitati in sede di emanazione di un provvedimento di secondo grado, quali l’annullamento e la revoca, tipicamente riconducibili al contrarius actus [10].

Effetti (instabili) dell’approvazione del piano

Dall’approvazione del piano deve seguire la stipula della convenzione di lottizzazione, che, a sua volta, costituisce il presupposto per l’autorizzazione a lottizzare da parte del Comune: la stipula della convenzione e la successiva trascrizione a cura del privato sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione [11].

Si può definire in modo compiuto che il Piano di lottizzazione convenzionato acquista efficacia non per effetto dell’approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione [12], sicché il Piano di lottizzazione approvato dal comune non acquisisce efficacia per mancata sottoscrizione della convenzione a esso accessiva e, pertanto, nell’area in mancanza di sottoscrizione delle convenzione non sono in vigore strumenti urbanistici attuativi, dovendo sul punto ribadirsi che il Piano di lottizzazione, mai divenuto efficace per la mancata stipula della convenzione, è tamquam non esset [13].

Mancata sottoscrizione della convenzione

Giungendo al termine del pronunciamento nel sentenziare che, in mancanza di sottoscrizione della convenzione, l’Amministrazione è titolare del potere amministrativo ampiamente discrezionale di competenza in materia di “governo del territorio”, di operare una rinnovata e adeguata valutazione all’attualità della complessiva della valenza del Piano già adottato (ma non sottoscritto) ben potendo (in relazione alla presupposta permanenza o meno del soddisfacimento degli interessi pubblici di natura urbanistica) rinnovare la definizione esecutiva dell’assetto complessivo, armonico, omogeneo e unitario dell’intera zona oggetto di precedente Piano (anche qualora manchi una coerenza dell’attuazione parziale del Piano di lottizzazione sottoscritto e non ancora terminato).

Note

[1] Per una disamina, si rinvia LUCCA, La convenzione urbanistica, alias gli accordi di pianificazioni: natura e caratteri, L’Ufficio Tecnico, 2021, n. 5, ove si analizza l’art. 11 della legge n. 241 del 1990, che ha di fatto portato a regime tutte le astratte possibilità di accordo cui la P.A. può addivenire con i privati, in primis nelle convenzioni urbanistiche, osservando che le obbligazioni ivi presenti, compreso il pagamento degli oneri, hanno natura di obligatio propter rem, si trasferiscono unitamente al bene immobile a cui accede e risulta opponibile sia al primo sottoscrittore, sia in ogni caso ai successivi eventuali acquirenti, e non possono essere oggetto di transazione essendo l’obbligazione indisponibile.

[2] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2014, n. 1597.

[3] È necessaria l’adesione di tutti i proprietari, ex art. 11 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, ricompresi nei confini dell’area destinata alla realizzazione dell’intervento, indispensabile, in quanto essi costituiscono – tutti insieme – i soggetti direttamente legittimati al procedimento di convenzionamento con il Comune, ed all’eventuale impugnativa del diniego, Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 1987, n. 326.

[4] Simili considerazioni per il permesso di costruire convenzionato che assolve la funzione di assicurare una disciplina accessoria del permesso di costruire, andando oltre la dimensione provvedimentale e consentendo di strutturare e regolare un rapporto di durata che rende più articolata la relazione giuridica tra il richiedente e l’Amministrazione comunale, Cons. Stato, sez. VI, 12 maggio 2020, n. 2990.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° aprile 1997, n. 300.

[6] Cass. civ., sez. II, 5 febbraio 2015, n. 2119.

[7] Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2016 n. 3334 e 29 settembre 2016, n. 4027.

[8] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 2 marzo 2017, n. 352.

[9] Cons. Stato, sez. V, 21 maggio 2010, n. 3217.

[10] TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 12 gennaio 2011, n. 31.

[11] TAR Lazio, sez. I, 4 settembre 2001, n. 7110.

[12] TAR Campania, 28 ottobre 1997, n. 2648; TAR Lazio, Latina, 17 luglio 1995, n. 592; Cons. Stato, sez. IV, 6 ottobre 1984, n. 744; TAR Basilicata, sez. I, 28 novembre 2016, n. 1071; TAR Puglia, Bari, sez. III, 19 ottobre 2017, n. 1081.

[13] Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2018, n. 4271.