Enti Locali in Dissesto: problematica dell’anticipazione di Tesoreria

Il presente articolo fa seguito al dibattito sulla portata interpretativo-applicativa dell’art.1, comma 878, lett. b), della legge 205/2017, avente il seguente contenuto: all’articolo 255, comma 10, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, dopo le parole: «l’amministrazione» sono inserite le seguenti: «delle anticipazioni di tesoreria di cui all’articolo 222 e».

Mancata modifica dell’art. 255, comma 10, del TUEL

Prima del comma 878, lett. b), della legge di bilancio per il 2018, il contenuto dell’art. 255, comma 10, del TUEL era il seguente: “Non compete all’organo straordinario di liquidazione l’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata, ai mutui passivi già attivati per investimenti, ivi compreso il pagamento delle relative spese, nonché l’amministrazione dei debiti assistiti dalla garanzia della delegazione di pagamento di cui all’articolo 206”.

Il contenuto successivo è: “Non compete all’organo straordinario di liquidazione l’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria di cui all’articolo 222 e dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata, ai mutui passivi già attivati per investimenti, ivi compreso il pagamento delle relative spese, nonché l’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria di cui all’articolo 222 e dei debiti assistiti dalla garanzia della delegazione di pagamento di cui all’articolo 206”.

Ciò posto, si ritiene che il comma 878 non abbia in alcun modo modificato la normativa del testo unico, avendo operato solamente un passaggio dall’implicito all’esplicito (un’emersione espressa dell’ovvietà ordinamentale), ai fini della corretta lettura della norma da parte di quanti, per limitate conoscenze specifiche, potessero ritenere affidata all’organo straordinario di liquidazione la gestione dell’anticipazione di tesoreria.

Invero, nella premessa del comma 878, si legge che le disposizioni in esso contenute sono finalizzate ad assicurare la copertura e la continuità del servizio di tesoreria su tutto il territorio nazionale, tenuto conto dell’essenzialità del medesimo per il funzionamento degli enti locali, nonché a garantirne la sostenibilità economico-finanziaria, anche per finalità di tutela e di coordinamento della finanza pubblica.

Si tratta comunque della sola lettura del comma 878, lett. b), che non viene smentita dai principi generali dell’ordinamento sottostanti all’art. 222 del TUEL, i cui parametri garantiscono la copertura finanziaria dell’anticipazione.

Ne deriva che se i crediti suppliti, nelle more della loro riscossione, dal prestito di tesoreria sono invece insussistenti, quest’ultimo non è un’anticipazione della cassa, ma un finanziamento della competenza: più precisamente, un prestito che, potendo (in funzione di tutte le preclusioni procedimentali informatizzate dovute ai vincoli normativi del TUEL) essere iscritto solamente al titolo 7 dell’entrata di bilancio ed essendo al tempo stesso privo dei presupposti di appartenenza alla relativa fattispecie, elude il divieto di indebitamento per spese correnti stabilito dall’art. 119, comma 6, della Costituzione, alimentando, insieme a tutte le altre componenti di scorretta gestione, il circuito del disavanzo che conduce al dissesto.

Invalida prospettazione ed art. 248, comma 4, del TUEL

Il punto di partenza dell’odierno dibattito, scaturito dal comma 878 della legge 205/2017, è l’affermazione che, essendo il previgente art. 255, comma 10, del TUEL da leggersi come comprendente l’anticipazione di tesoreria, quest’ultima, ai sensi dell’art. 252, comma 4, competeva all’organo straordinario di liquidazione per i fatti verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato.

In tal modo, si attribuisce al comma 878:

• valenza interpretativa del previgente art. 255, comma 10, del TUEL;
• valenza modificativa del medesimo decorrente dal 1/1/2018 (data di entrata in vigore della legge 205/2017), come se da allora l’anticipazione di tesoreria non competesse più all’organo straordinario.

Nel Comparto viene, pertanto, affermata l’esistenza di un obbligo restitutorio del tesoriere, come se, dopo la dichiarazione di dissesto e prima dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, fosse stato commesso l’errore di rimborsargli il credito, anziché collocarlo nella massa passiva da ripartire nei limiti dell’attivo.

Tale prospettazione decade per effetto del seguente limite: prima del comma 878, non esisteva, per preclusione ordinamentale, norma da cui poterla desumere.

Ciò rende superflua la seguente precisazione: prima del comma 878 della legge di bilancio per il 2018, c’era invece l’art. 248, comma 4, del TUEL (già art. 81, comma 4, del d. lgs. 77/1995, così come sostituito dall’art. 21 del d.lgs. 336/1996), dove si legge che l’anticipazione di tesoreria non compete all’organo straordinario di liquidazione.

Preclusione ordinamentale

Se l’art. 248, comma 4, del TUEL non esistesse, quella prospettazione sarebbe ugualmente preclusa dall’ordinamento finanziario, poste le seguenti evidenze, le quali rendono chiaro che la gestione dell’anticipazione di tesoreria non è mai rientrata nelle competenze dell’organo straordinario di liquidazione, non potendoci rientrare.

Se la discrasia temporale tra riscossioni e pagamenti è reale (se accertamenti e/o residui attivi sono sussistenti), la restituzione al tesoriere dell’anticipazione non può non avvenire, essendo le entrate proprie dell’ente state “date in pegno” nelle more del loro passaggio da crediti a cassa.

Se invece non è reale, la teorica legittimazione della mancata restituzione del credito del tesoriere si tradurrebbe in sostanziale abbuono della violazione degli artt. 179 e 189, comma 2, del TUEL, attuativi del principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio.

E fermo restando che, per effetto di tale violazione, il prestito di tesoreria nel concreto è non un’anticipazione, ma un mutuo e quindi ricade nelle gestioni sottratte all’organo straordinario di liquidazione, secondo la disciplina dell’art. 255, comma 10, del TUEL, contenente il solo riferimento ai mutui per investimenti, per effetto del divieto di cui all’art. 119, comma 6, della Costituzione.

Conclusione: quando, in un modo o nell’altro, viene violata la normativa attuativa dell’art. 81 della Costituzione, il vicolo è inesorabilmente cieco.

È automatica la risposta al come mai, prima del comma 878 della legge 205/2017, nessuno abbia mai sollevato la questione di un estensivo contenuto implicito dell’art. 255, comma 10, del TUEL e l’estinzione dell’anticipazione di tesoreria sia quindi sempre pacificamente avvenuta.

L’anticipazione di tesoreria è un prestito vincolato alla restituzione anche nei comuni in dissesto

Nell’ordinamento finanziario, sono molteplici le “spie” dell’insuperabilità del senso stesso dell’anticipazione di tesoreria (e, naturalmente, di tutte le altre fattispecie contabili).

Di esse fanno parte:

• l’inclusione dell’anticipazione non estinta a fine esercizio nei parametri di deficitarietà strutturale;
• l’estraneità, alla problematica dell’anticipazione, della disciplina derogatoria in favore degli enti dissestati che è contenuta nell’art. 2 bis del d.l. 113/2016 (così come sostituito dall’art. 36, comma 2, del d.l. 50/2017), riferendosi quest’ultimo ai soli fondi a gestione vincolata, quali entrate che finanziano la spesa per competenza.

L’anticipazione di tesoreria non è neppure fondo vincolato alla restituzione, non potendo essere oggetto di accantonamento per il fatto di essere automatica la reintegrazione della stessa col fondo di cassa di fine esercizio che, se pari a zero o insufficiente, determina mancata estinzione totale o parziale.

Fondo vincolato alla restituzione (e non fondo a gestione vincolata) è invece l’anticipazione straordinaria, dato l’ammortamento pluriennale.

L’anticipazione di tesoreria è un prestito vincolato alla restituzione entro fine esercizio.

Conclusione: il comune dissestato deve restituire l’anticipazione al pari di qualsiasi altro comune, non esistendo, e non potendo esistere, per effetto dei relativi vincoli ordinamentali, deroghe in suo favore in aggiunta a quelle specificate nell’art. 248, comma 4, del TUEL.

Contrasto valutativo

L’attuale dibattito sull’art. 1, comma 878, lett. b), della legge 205/2017 contrappone la tesi di cui si è detto a quella della decorrenza dello stesso dal 1/1/2018, la quale fa salve le estinzioni dell’anticipazione intervenute entro il 31/12/2017 e “congela” gli eventuali residui passivi da esercizio 2017.

Le due tesi sostengono, quindi, rispettivamente un obbligo restitutorio integrale ed un obbligo restitutorio parziale, quest’ultimo eventuale.

Per contro, si è già chiarito che l’integrazione apportata dal comma 878 della legge 205/2017 all’art. 255, comma 10, del TUEL non ha alcuna decorrenza, non avendo cambiato niente.

Ove si ritenesse non condivisibile tale lettura, rimane comunque un contrasto valutativo da eliminare, a garanzia del principio della certezza del diritto.

Responsabilità amministrativa da dissesto

Il punto finale è: un comune che ricorre all’anticipazione di tesoreria senza che ci sia copertura finanziaria occulta il proprio dissesto ricorrendo alla descritta elusione dell’art. 119, comma 6, della Costituzione. Quando poi la reale condizione finanziaria diviene ufficiale (o per deliberazione PRSP della competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti o per chiusura della cassa dovuta ad insufficienza dell’anticipazione di tesoreria concedibile in base all’art. 222 del TUEL), ecco che il disavanzo, essendosi nel frattempo accresciuto, è socialmente più oneroso di quanto lo sarebbe stato senza la precedente scelta, nella cui fase erano naturalmente già esistenti le responsabilità amministrative da deficitarietà.

La deliberazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il Lazio n. 108/2021 PRSP

Il quadro esposto rende chiaro che il ricorso all’indebitamento a lungo termine da anticipazione straordinaria di liquidità (fattispecie del tutto differente, pur con le sue analogie) avrebbe dovuto, almeno per il fatto di arrecare pregiudizio alle generazioni future, creare la consapevolezza del doversi dare maggiore attuazione alla normativa contenuta nel capo III del titolo VI della parte I del TUEL.

La problematica della gestione finanziaria drogata da iniezioni di liquidità è fotografata nella deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Lazio n. 108/2021 PRSP, funzionale all’inquadramento delle criticità sistemiche che stanno alla base dell’attuale livello di disavanzo di comparto.