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Progressioni verticali straordinarie in deroga negli enti in dissesto o senza bilancio di previsione

Vinciguerra Giuseppe • 31 Maggio 2024

progressioni verticali straordinarie enti in dissestoProgressioni verticali straordinarie in deroga negli enti in dissesto o senza bilancio di previsione: ecco un approfondimento interessante a cura del Dottor Giuseppe Vinciguerra.


Come noto, una delle novità più rilevanti del CCNL del 16 novembre 2022, relativo al personale del comparto Funzioni Locali, triennio 2019-2021, è costituita dal nuovo Ordinamento Professionale che scaturisce dal recepimento di una normativa primaria.

Una premessa normativa

L’art. 52, comma 1-bis del D.Lgs. n. 165/2001, introdotto dall’art. 3, comma 1, D.L. n. 80/2021 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, Legge 6 agosto 2021, n. 113, ha invero previsto che i dipendenti pubblici in questione siano inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali con possibilità sia di progressione all’interno dell’area che di accesso ad aree superiori. Detta normativa ha, inoltre, previsto l’introduzione di un’ulteriore area funzionale, destinata all’inquadramento del personale di Elevata Qualificazione, demandando alla contrattazione collettiva l’istituzione della stessa.

  • Il CCNL del 16 novembre 2022 ha tracciato una distinzione netta tra due diverse tipologie di procedure di progressione verticale:
    procedure “ordinarie”, la cui disciplina, ancorché richiamata nei contratti (si veda art. 15, comma 1 del richiamato CCNL), trae origine unicamente dalla legge (considerata anche la riserva di legge in materia);
  • procedure “speciali”, temporalmente limitate alla finestra temporale compresa tra il 1° aprile 2023 e il 31 dicembre 2025, la cui disciplina è invece prevista nel CCNL del Comparto Funzioni Locali (art. 13, commi 6, 7, 8), con criteri valutativi e selettivi analoghi a quelli previsti dalla legge, con una parziale deroga al possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno e con rinvio a regolazioni di maggior dettaglio che dovranno essere adottate dagli enti, previo confronto sindacale.

Al riguardo, è utile ricordare che nella fase di prima applicazione del nuovo Ordinamento professionale di riferimento, i Contratti hanno potuto disciplinare procedure speciali di progressione verticale in forza della norma contenuta nell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo del d.lgs. n. 165/2001, introdotta dall’art. 3, comma 1, D.L. 9 giugno 2021, n. 80.

Tale norma prevede, infatti, che «in sede di revisione degli ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell’area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno».

Le ultime novità

Con la novella introdotta dall’art. 3 del D.L. n. 80/2021 – articolo rubricato “Misure per la valorizzazione del personale e per il riconoscimento del merito” – è stato conferito uno specifico mandato alla contrattazione nazionale di disciplinare, in sede di revisione degli ordinamenti professionali, sistemi di valorizzazione del personale in servizio, anche in deroga al titolo di studio richiesto dall’esterno, sulla base di criteri volti alla valorizzazione dell’esperienza e della professionalità maturata ed effettivamente utilizzata dall’Amministrazione, con la chiara finalità di valorizzazione del personale interno.

Il legislatore ha, non solo dato mandato alla contrattazione collettiva di disciplinare “speciali procedure di valorizzazione del personale”, ma ha anche reso possibile lo stanziamento di apposite risorse finanziarie finalizzate a sostenerne l’applicazione: si tratta delle risorse di cui all’art. 1, comma 612, della Legge n. 234 del 30.12.2021 (Legge di Bilancio 2022).

Nello specifico, i commi 6, 7 e 8 dell’art. 13 del CCNL 2019-2021, nel disciplinare le progressioni verticali straordinarie, dette pure “transitorie”, dispongono che le stesse potranno essere utilizzate entro il termine del 31 dicembre 2025 per valorizzare l’esperienza e le professionalità maturate negli anni e attuate mediante procedure valutative cui sono ammessi i dipendenti in servizio in possesso dei requisiti indicati nella apposita tabella C di corrispondenza allegata al CCNL di Comparto.

Finanziamento delle progressioni

Quanto al finanziamento, le progressioni verticali effettuate con la procedura transitoria sono finanziate dalle risorse determinate ai sensi dell’art. 1, comma 612, Legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Legge di bilancio 2022) in misura non superiore allo 0,55% del monte salari dell’anno 2018.

Al riguardo, in apposita FAQ pubblicata da ARAN (i cui contenuti sono stati condivisi con il Dipartimento della Funzione pubblica e il Ministero dell’economia e delle finanze) si sostiene che le risorse stanziate ai sensi dell’art. 1, comma 612, della Legge n. 234 del 30.12.2021 (Legge di Bilancio 2022) – in una misura non superiore allo 0,55% del m.s. 2018 – possano essere integralmente destinate a progressioni verticali effettuate con procedura speciale.

Il dibattito registratosi all’indomani della sottoscrizione del nuovo CCNL del Comparto Funzioni Locali ha portato l’ARAN, prima con il Dipartimento della Funzione pubblica e con il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (CFL 208) e poi in modo isolato (CFL 209), a esprimere un orientamento netto in ordine alla problematica della riserva di almeno il 50% delle posizioni disponibili da destinarsi all’accesso dall’esterno, fornendo alle Amministrazioni un’interpretazione in base alla quale l’applicazione della disposizione contrattuale e le risorse a tal fine stanziate non richiedono la garanzia del 50% dell’accesso dall’esterno.

In particolare, con l’obiettivo di chiarire il precedente CFL 208, l’orientamento ARAN CFL 209 si conclude in modo molto chiaro, affermando che, “in conclusione:

  • se gli Enti decidono di stanziare le risorse ai sensi del comma 612, tutte le risorse stanziate sono destinate a progressioni verticali di cui all’art. 13;
  • se decidono di stanziare, in aggiunta alle prime, ordinarie risorse destinate ad assunzioni (nel rispetto dei limiti previsti dalla legge per le assunzioni di personale), dovranno garantire in misura adeguata l’accesso dall’esterno (almeno 50% dei posti finanziati con tali risorse)”.

Pertanto, secondo il citato orientamento, se le Amministrazioni utilizzano esclusivamente le risorse previste dall’art. 13, comma 8, del CCNL “in misura non superiore allo 0.55% del m.s. dell’anno 2018, relativo al personale destinatario del presente CCNL”, non devono preoccuparsi di riservare il 50% dei posti all’accesso dall’esterno. Se invece vogliono effettuare le progressioni in deroga, utilizzando anche (in aggiunta quindi all0 0,55% del monte salari 2018) le ordinarie risorse destinate alle assunzioni, dovranno in tal caso (e solo in tal caso) “garantire in misura adeguata l’accesso dall’esterno (almeno 50% dei posti finanziati con tali risorse)”.

Per l’Aran (orientamento applicativo CFC_81 del 29 settembre 2022, rilasciato per il CCNL “Funzioni Centrali” che contiene analoga previsione) “le risorse di cui dell’art. 1 comma 612 della Legge n. 234 del 30 dicembre 2021, in quanto risorse attribuite alla contrattazione collettiva il cui utilizzo è limitato alla sola fase transitoria di prima applicazione del nuovo sistema di classificazione ai sensi dell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del D.Lgs. n. 165/2001, possono invece essere destinate integralmente alle progressioni verticali”.

Progressioni verticali straordinarie in deroga negli enti in dissesto o senza bilancio di previsione: il caso analizzato in Sicilia

Sulla base di siffatta ricostruzione del panorama giuridico di riferimento, ricostruite cioè le modalità di finanziamento delle cc.dd. “progressioni verticali in deroga” e la ratio sottesa alla disciplina contrattuale di riferimento e alla relativa base normativa volta alla valorizzazione dell’esperienza e della professionalità maturate negli anni dal personale in servizio ed effettivamente utilizzato da un’Amministrazione, è stato richiesto da parte di un Comune siciliano l’ausilio collaborativo della Corte dei Conti Sicilia al fine di chiarire se negli enti in dissesto finanziario, o che non abbiano approvato il bilancio di previsione relativo all’esercizio finanziario in corso, sia possibile procedere alle “progressioni verticali straordinarie in deroga” di cui all’art. 13 del CCNL Funzioni Locali del 16 novembre 2022, ove si intenda effettuarle utilizzando unicamente le risorse determinate ai sensi dell’art. 1, comma 612 della l. n. 234 del 30.12.2021 (Legge di bilancio 2022), atteso che in tal caso, come chiarito da Aran in condivisione con il Dipartimento della Funzione pubblica e con il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, si utilizzerebbero risorse interamente destinate alle progressioni verticali di cui all’art. 13, attribuite alla Contrattazione Collettiva non intaccanti le previsioni di bilancio, il cui utilizzo, finanziariamente neutro per il bilancio dell’ente, in relazione alla ratio sottesa alla norma, è limitato alla sola fase transitoria di prima applicazione del nuovo sistema di classificazione professionale del personale ai sensi dell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del D.Lgs. n. 165/2001.

Il parere della Sezione di Controllo della Corte dei Conti Sicilia

La Sezione di Controllo della Corte dei conti Sicilia, all’uopo interpellata, ha pertanto affrontato la questione postale adottando la recentissima deliberazione n. 134/2024/PAR depositata il 28 maggio u.s..

In via preliminare va segnalato come il vaglio effettuato dal Collegio in ordine alla sussistenza delle condizioni di ammissibilità della richiesta ha avuto esito positivo, non solo in ordine alla sussistenza delle condizioni soggettive, ma anche circa la sussistenza di quelle oggettive, ritenendo il quesito postole, oltre che formulato in termini generali e astratti e non interferente con altre funzioni intestate alla stessa Corte dei conti o ad altri organi investiti di funzioni di controllo o consulenza, rientrante nel concetto di contabilità pubblica, per come progressivamente delineato, in chiave nomofilattica, sia dalla Sezione delle Autonomie (cfr. delibera n. 14/SEZAUT/2022/QMIG) che dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti (cfr. delibera n. 54/CONTR/2010), e ciò a differenza di quanto avvenuto in passato con riguardo a quesiti sottopostile parimenti attinenti il tema delle progressioni verticali di cui all’art. 13, commi 6, 7 e 8, del CCNL 2019/2021 del Comparto Funzioni Locali, affrontando i quali si era pronunciata nel senso della relativa inammissibilità oggettiva all’uopo richiamando la costante giurisprudenza della Corte secondo cui «in sede consultiva e di nomofilachia, le Sezioni della Corte dei conti non possono rendere parere sull’interpretazione e sul contenuto della norma del contratto collettivo nazionale di lavoro (…) poiché, come più volte specificato, l’interpretazione delle norme contrattuali rientra nelle funzioni che il legislatore ha attribuito all’ARAN» (cfr. deliberazione di Sezione Controllo Sicilia n. 133/2023/PAR; negli stessi termini di inammissibilità oggettiva si sono altresì espresse le Sezioni di controllo Puglia, Basilicata e Lombardia con le rispettive deliberazioni n. 55/2024/PAR, n. 40/2023/PAR e n. 139/2023/PAR).

Diversamente dai richiamati precedenti, la Sezione di Controllo Sicilia ha in questo caso riconosciuto che l’istanza inoltratale non concerne la esegesi delle norme contrattuali relative alle progressioni verticali, intendendo al contrario approfondire le implicazioni eventualmente sussistenti, sul piano assunzionale, per determinati enti in ragione delle loro specifiche condizioni finanziarie, ovverosia, in altri termini, afferendo il tema dell’utilizzo di somme – attribuite dalla contrattazione collettiva sulla base di un apposito mandato legislativo – negli enti in dissesto o nei Comuni in cui non sia stato approvato il bilancio di previsione dell’esercizio finanziario in corso, operanti in regime di esercizio/gestione provvisori, ritenendo pertanto che il Collegio sia sostanzialmente chiamato a «interpretare il corpo normativo relativo alla crisi finanziaria degli enti locali» (accostandosi alla lettura già tracciata dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria con la deliberazione n. 2/2022/QMIG, poi confermata dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 4/SEZAUT/2022/QMIG), al riguardo osservando che la richiesta sottopostale concerna in sostanza il dubbio «se tale peculiare forma di reclutamento risulti accessibile anche agli enti in dissesto finanziario, o che non abbiano approvato il bilancio di previsione relativo all’esercizio finanziario in corso […] ove si intenda effettuarle utilizzando unicamente le risorse determinate ai sensi dell’art. 1, comma 612 della l. n. 234 del 30.12.2021 (Legge di bilancio 2022)».

Ciò posto, nel merito della questione al relativo esame, la Corte muove invero proprio dalla premessa che la progressione verticale di cui all’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165 del 2011 (norma richiamata dal comma 6 dell’art. 13 del CCNL del comparto funzioni locali 2019 – 2021), per consolidata giurisprudenza, rappresenti, ai fini che rilevano, una ipotesi di assunzione in quanto comporta l’accesso del dipendente ad un nuovo posto di lavoro, ritenendola risolversi in «una ipotesi di novazione oggettiva» (in tali termini si era già espressa Sez. Contr. Abruzzo, deliberazione n. 272/2022/PAR).

Così ragionando, affronta in primis la questione della possibilità di effettuare le progressioni verticali in argomento in regime di esercizio provvisorio all’uopo richiamando, in chiave risolutiva, le vigenti norme esplicitanti le condizioni e i presupposti al ricorrere dei quali è consentito agli enti (anche dissestati) effettuare assunzioni di personale per l’appunto in detto regime (di esercizio provvisorio), ovverosia, da un lato, l’art. 21-bis, del decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104, come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 ottobre 2023, n. 136, il quale è intervenuto a stabilire che «All’articolo 163, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, la previsione che gli enti possano impegnare solo spese correnti si interpreta nel senso che possono essere impegnate anche le spese per le assunzioni di personale, anche a tempo indeterminato, già autorizzate dal piano triennale del fabbisogno di personale, nonché dal bilancio di previsione finanziario ai sensi dell’articolo 164, comma 2, del medesimo testo unico», e, dall’altro, il comma 2 del medesimo art. 21-bis, specificatamente riferito agli enti in dissesto finanziario, in riequilibrio finanziario pluriennale o strutturalmente deficitari, ai sensi del quale «le assunzioni di personale a tempo indeterminato e a tempo determinato programmate dagli enti in dissesto finanziario, in riequilibrio finanziario pluriennale o strutturalmente deficitari, sottoposte all’approvazione della commissione per la stabilità finanziaria di cui all’articolo 155 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e già autorizzate, possono essere comunque perfezionate fino al 30 giugno dell’anno successivo a quello dell’autorizzazione anche in condizione di esercizio provvisorio», con ciò di fatto delineandone il perimetro di relativa percorribilità.

In seconda battuta il Collegio affronta poi il tema della percorribilità delle cc.dd. “progressioni verticali in deroga” in caso di gestione provvisoria, al riguardo ritenendo valere invece il divieto di assumere a qualsiasi titolo dettato dall’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, come novellato dall’art. 3-ter del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, in forza del quale

«in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato, nonché di mancato invio, entro trenta giorni dal termine previsto per l’approvazione, dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato, gli enti territoriali, ferma restando per gli enti locali che non rispettano i termini per l’approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti la procedura prevista dall’articolo 141 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto. E’ fatto altresì divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione del precedente periodo. Gli enti di cui ai precedenti periodi possono comunque procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale nonché lo svolgimento delle funzioni fondamentali di cui all’articolo 14, comma 27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nei comuni delle isole minori con popolazione fino a 10.000 abitanti, ove nell’anno precedente è stato registrato un numero di migranti sbarcati superiore almeno al triplo della popolazione residente, nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia. Il divieto di cui al presente comma non si applica alle assunzioni a tempo indeterminato previste dall’articolo 19, comma 1, del decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 novembre 2023, n. 162».

La pronuncia della Corte si conclude, pur tuttavia, sostanzialmente bypassando la questione della neutralità finanziaria dell’operazione per il bilancio dell’ente prospettata dal Comune, ritenendola non del tutto chiaramente formulata, sul punto limitandosi il Collegio solo a evidenziare sibillinamente che «l’eventuale attivazione di tali risorse è posta, per le amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall’amministrazione statale, a carico dei rispettivi bilanci», all’uopo richiamando il disposto normativo di cui all’art. 1, comma 612, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Legge di Bilancio 2022), a tenor del quale «per il corrispondente personale dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall’amministrazione statale, alle finalità di cui al primo periodo si provvede mediante integrazione, a carico dei rispettivi bilanci, delle risorse relative ai contratti collettivi nazionali di lavoro 2019-2021 definite ai sensi dell’articolo 48, comma 2, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, secondo gli indirizzi impartiti dai relativi comitati di settore ai sensi dell’articolo 47, comma 2, dello stesso decreto legislativo n. 165 del 2001, nei limiti della medesima percentuale del monte salari 2018 di cui al primo periodo».

Conclusioni

Un esame più approfondito di tale ultimo aspetto avrebbe forse consentito di pervenire a una lettura del quadro normativo di riferimento potenzialmente in grado di minimizzare il rischio – ricadente in capo ai dipendenti in servizio presso gli enti in questione – di non veder riconosciuto il relativo merito e valorizzata la relativa professionalità e l’esperienza maturata nel corso del relativo servizio, attesa la limitatezza temporale dell’applicazione della disciplina derogatoria di cui si è detto (riguardante la sola fase transitoria di prima applicazione del nuovo sistema di classificazione ai sensi dell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del D.Lgs. n. 165/2001), con possibili effetti discriminatori – in termini di perdita di chance – rispetto all’omologo personale operante in enti in “condizioni finanziarie fisiologiche”, in potenziale spregio al principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione.

Fonte: Avv. Giuseppe Vinciguerra - Segretario Generale Comune di Aragona
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