Documento Upi su armonizzazione dei sistemi contabili e schemi di bilancio

lentepubblica.it • 21 Maggio 2014

Atto del Governo sottoposto a parere Parlamentare: Schema di Decreto
Legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti
locali e dei loro organismi (Camera dei Deputati – Atto n. 92)

Audizione Commissione Parlamentare – Attuazione federalismo fiscale

1.L’armonizzazione della contabilità e il principio di coordinamento
della finanza pubblica

L’armonizzazione dei principi contabili, dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi è volta a realizzare
la finalità, non più rinviabile, di disporre di dati di bilancio omogenei,
aggregabili e confrontabili.
In questa ottica principale è d’obbligo il riferimento all’art. 1, della legge
196/2009, recante norme in materia di contabilità e finanza pubblica, in base
al quale le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, in coerenza con le
procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea, e ne condividono le
conseguenti responsabilità. Tale concorso si realizza secondo i principi
fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della
finanza pubblica.
Proprio dal principio di coordinamento della finanza pubblica è utile iniziare una
riflessione sul quadro normativo di cui allo schema di Decreto Legislativo
recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi
di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi.
La Corte Costituzionale, più volte riferendosi a tale fondamentale principio,
nella sentenza 138 del 2013, ha avuto modo di affermare che: “È bene
ricordare in proposito che il coordinamento della finanza pubblica attiene
soprattutto al rispetto delle regole di convergenza e di stabilità dei conti
pubblici, regole provenienti sia dall’ordinamento comunitario che da quello
nazionale. In particolare, il patto di stabilità interno (art. 24 della legge 28
dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002» e successive
modifiche) stabilisce, tra l’altro, che, ai fini del concorso degli enti territoriali al
rispetto degli obblighi comunitari della Repubblica ed alla conseguente
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, il disavanzo di ciascun ente
territoriale non può superare determinati limiti, fissati dalle leggi finanziarie e
di stabilità che si sono succedute a partire dal 2002. Gli obiettivi finanziari in
questione vengono pertanto accertati attraverso il consolidamento delle
risultanze dei conti pubblici in quella prospettiva che è stata definita di “finanza
pubblica allargata”.
Ora, recentemente la Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica di cui all’art. 5 della legge 5 maggio 2009, n. 42, si è occupata
dell’impatto delle manovre di finanza pubblica sui vari livelli di governo, Stato,
Regioni ed enti territoriali, a partire dal 2008 (D.L. 118/2008 – legge
133/2008) sino al 2013 elaborando e analizzando una situazione di grande interesse per stabilire quale sia stato, e quale sia tuttora, il concorso dei vari
livelli di governo al risanamento dei conti pubblici del Paese.
In questo contesto di riferimento l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio e di rendicontazione, rappresenta uno strumento
imprescindibile per dare contenuto reale e veritiero alla determinazione dello
“sforzo finanziario” che è assegnato ad ogni livello di governo per il
raggiungimento della finalità principale del risanamento dei conti pubblici e del
mantenimento degli equilibri di bilancio anche in vista dell’applicazione della
legge 243/2012 recante “Disposizioni per l’attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”.
In questa ottica avremo uno strumento di rappresentazione contabile che
riuscirà, in modo trasparente e veritiero, a descrivere quali sacrifici finanziari
sono richiesti ai vari livelli di governo e quali conseguenze si possono
determinare sull’esercizio delle funzioni fondamentali agli stessi attribuite: non
più sperequazioni nelle valutazioni d’impatto ma leale condivisione secondo le
rispettive responsabilità istituzionali.
In questo senso la Commissione permanente per il coordinamento della finanza
pubblica disporrà di uno strumento conoscitivo fondato su principi contabili
comuni e su regole uniformi nella rappresentazione della varie realtà di
governo, dal momento della programmazione, alla gestione sino alla
rendicontazione.
Ma questa riflessione si basa su un assunto che necessita di essere attuato, e
attualmente non è soddisfatto: i principi contabili, e in particolare il principio
della competenza finanziaria cosidetta “potenziata”, devono essere
necessariamente applicati, pur tenendo conto di eventuali diverse specificità
(ma sempre nell’osservanza dei principi su cui si fonda l’armonizzazione), non
solo da Regioni, Comuni, Province e loro organismi gestionali, ma altresì dallo
Stato e dalle altre amministrazioni pubbliche diverse da quelle considerate
dalla delega di cui all’art. 2 della legge 42/2009 e rientranti nella delega di cui
all’art. 2 della legge 196/2009 (Amministrazioni pubbliche diverse da Regioni
ed enti locali) oltre che nel dettato dell’art. 42 delle legge 196/2009 per quanto
riguarda lo Stato.
Il D.Lgs. 91/2011 “Disposizioni recanti attuazione dell’art. 2 della legge
196/2009, in materia di adeguamento e armonizzazione dei sistemi contabili”
deve trovare una propria applicazione nell’ottica sopra evidenziata estendendo
il comune linguaggio contabile a tutte le amministrazioni pubbliche per le
finalità sopra analizzate.

2. L’utilizzo delle risorse pubbliche, la loro allocazione, i debiti della
pubblica amministrazione: gli strumenti dell’armonizzazione

Risulta altresì evidente, nella logica della riflessione che si sta conducendo, che
si deve rispondere anche alle pressanti richieste di controllo della spesa
pubblica da parte dei vari portatori d’interesse, sempre più attenti alle modalità
di utilizzo delle risorse.
Si deve garantire una base conoscitiva rigorosa nell’applicazione dei principi
contabili e veritiera al fine di affrontare allora anche altre sfide:
misurazione e determinazione dei fabbisogni standard, necessari per
individuare il giusto livello di risorse da riconoscere a ciascun ente
attraverso l’autonomia finanziaria o per individuare il corretto livello di
perequazione;
applicazione dei criteri di virtuosità nella distribuzione delle manovre
finanziarie da porre a carico di ciascun ente anche attraverso le regole
del patto di stabilità interno;
Percorsi questi che non possono prescindere dalla confrontabilità di dati
omogenei e veritieri, al fine di evitare risultati fuorvianti e paradossali.
Ci poniamo ora un’altra domanda che riteniamo fondamentale nel processo che
si realizzerà a seguito di tale vera “riforma contabile”:
a quanto ammonta il debito degli enti territoriali nei confronti dei cittadini
e delle imprese e più in generale del sistema economico di riferimento?
quali cause possono essere individuate per i ritardi nei pagamenti delle
Pubbliche Amministrazioni?
Il principio della competenza finanziaria “potenziata” consentirà finalmente di
determinare non solo i “veri” residui attivi degli enti, quali crediti esigibili, ma
altresì i “veri” residui passivi degli enti, quali debiti esigibili dai terzi, con una
piena e completa inerenza tra crediti e debiti ed eliminazione di tutti i residui
impropri e cosidetti di “stanziamento” che non rappresentano “debiti” della
Pubblica Amministrazione e costituiscono in oggi una componente rilevante dei
conti pubblici locali.

3. L’armonizzazione e il processo di semplificazione del sistema

Ma allora ciò deve condurre ad un processo contestuale di “semplificazione” del
sistema: non sarà più necessario ricorrere a norme come quelle del D.L.
35/2013 – legge 64/2013 o, in ultimo, alla complessità procedurale
dell’impianto del D.L. 66/2014 che aggrava gli enti di adempimenti onerosi e
che impattano sulle responsabilità della dirigenza, per conoscere e monitorare
la situazione dei debiti della pubblica amministrazione locale e dei relativi
tempi di smaltimento secondo le direttive Europee: i rendiconti di gestione
degli enti e la relativa nota integrativa tecnica devono garantire la conoscenza
puntuale e aggregata delle situazioni debitorie e consentirne il relativo
monitoraggio nel tempo.
Ciò è reso possibile da un’applicazione rigorosa ed estesa, come sopra indicato,
del principio della competenza finanziaria potenziata di cui al D.Lgs. 118/2001
rivisto ed integrato alla luce degli esiti della sperimentazione contabile in corso
dal 2012.

4. La programmazione e gestione di cassa

Altro tema correlato con i precedenti è l’introduzione negli enti locali di una
“cultura della gestione di cassa” mediante lo strumento autorizzatorio del
bilancio di cassa previsionale riferito al primo anno del periodo di riferimento.
Anche in questo caso l’applicazione estesa e completa dei principi contabili e
della responsabilità sulle erogazioni in termini di cassa deve permettere di fare
chiarezza sui rapporti finanziari tra i vari livelli di governo non solo in termini di
allocazioni di competenza ma anche di effettiva attribuzione di cassa:
sappiamo bene come molte delle sofferenze di liquidità degli enti locali
dipendano da mancate attribuzioni in termini di cassa di trasferimenti e
contributi di altri livelli di governo e non solo da vischiosità, pur esistenti, nella
gestione di cassa delle entrate proprie.
La mancanza di liquidità si ripercuote sulla determinazione della situazione
debitoria nei confronti del sistema economico locale e determina ritardo nei
pagamenti e ricorso a operazioni di finanza straordinaria (ad esempio utilizzo di
fondi vincolati europei, statali o regionali) che sono causa di squilibri strutturali
gravi.
Anche in questo caso l’armonizzazione della contabilità pone in essere
strumenti e principi adeguati.

5. Il piano dei conti integrato, il SIOPE, la banca dati unitaria della
Pubblica Amministrazione

Altro strumento strategico della riforma contabile è il “Piano dei conti
integrato” quale strumento che riconduce ad uno schema classificatorio
comune le operazioni contabili di tutti gli enti a cui si applica il piano,
superando le differenti e frammentate rappresentazioni contabili e consentendo
una conoscenza analitica e altresì aggregata delle informazioni sia per esigenze
di finanza pubblica (saldi di finanza pubblica), sia per esigenze di finanza locale
e dei sub- settori della Pubblica Amministrazione.
In questo senso l’esperienza del SIOPE è stata un inizio positivo verso tale
finalità, a patto che le informazioni siano poi rese disponibili a tutti gli enti che
formano la Pubblica Amministrazione del Paese e si contribuisca ad una
semplificazione degli adempimenti informativi che attualmente sono richiesti
agli enti locali da diversi interlocutori (Corte dei Conti, Ministeri, Istat e così
via).
In questo senso l’attuazione della Banca dati unitaria della Pubblica
Amministrazione si pone come obiettivo strategico di cui l’armonizzazione
contabile costituisce strumento fondamentale.
Ma soltanto la conoscenza dei dati non è sufficiente per dare contenuto alle
scelte di politica locale sui servizi e sugli investimenti.

6. La programmazione nel processo di riforma

In questo senso altro pilastro fondamentale della riforma deve essere il
rafforzamento della fase di programmazione strettamente correlata al nuovo
principio di competenza potenziata.
Leggendo dal principio applicato della programmazione otteniamo una
definizione condivisibile di tale processo fondamentale per la definizione delle
politiche pubbliche e del sistema decisionale pubblico:
“La programmazione è il processo di analisi e valutazione che, comparando e
ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del
territorio, consente di organizzare in una dimensione temporale predefinita le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione
dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento.

Il processo di programmazione si svolge nel rispetto delle compatibilità
economico-finanziarie e tenendo conto della possibile evoluzione della gestione
dell’ente, richiede il coinvolgimento dei portatori di interesse nelle forme e
secondo le modalità definite da ogni ente, si conclude con la formalizzazione
delle decisioni politiche e gestionali che danno contenuto a programmi e piani
futuri riferibili alle missioni dell’ente.
Attraverso l’attività di programmazione le amministrazioni concorrono al
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, in
coerenza con principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
emanati in attuazione degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma,
della Costituzione e ne condividono le conseguenti responsabilità.”
Non dobbiamo dimenticare che gli enti locali sono incardinati sul territorio e
devono garantire servizi e investimenti alla comunità di riferimento pur in
coerenza con il principio di coordinamento della finanza pubblica come già
detto.
Un aspetto ci pare di dover sottolineare nel processo di programmazione (tanti
sarebbero i contenuti da analizzare) ed è quello dell’organizzazione delle
attività istituzionali e di sviluppo e delle relative risorse in “una dimensione
temporale predefinita” (vedi principio).
Troppe volte abbiamo considerato la realizzazione delle politiche, e delle
relative attività attuative, come processo “a-temporale”: ritardi nella
realizzazione delle opere pubbliche, ritardi nei pagamenti dei debiti di
funzionamento, inefficienze nell’utilizzo tempestivo delle risorse finanziarie
disponibili sia proprie, sia derivate, inefficienze nell’impiego delle risorse
acquisite mediante ricorso al debito e così di seguito.
Lo strumento del “Fondo Pluriennale vincolato” in questa ottica è una leva
fondamentale di carattere conoscitivo e a contenuto programmatorio per
determinare, tra l’altro, la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione
delle risorse e il loro effettivo impiego e favore dei territori.
Ciò deve responsabilizzare però ogni livello di governo, come detto sopra, in un
processo di leale collaborazione di sistema.

7. Il Bilancio consolidato e il gruppo ente locale

Sarebbero tante le considerazioni da svolgere per un progetto così importante
e di riforma reale.
Prima di tutto nei contenuti dei principi e nella modificazione degli approcci alla
raccolta e all’impiego delle risorse pubbliche (una nuova cultura pubblica) e poi
nelle tecniche, nelle procedure amministrative e nelle regole contabili.
Ragioni di economia di tempo mi portano a citare solo un’ultima acquisizione
dell’armonizzazione che è rappresentata dallo strumento del bilancio
consolidato.
Esso introduce il concetto di “Gruppo dell’ente locale” a cui fare riferimento dal
momento degli indirizzi di programmazione sino alla rendicontazione sui
risultati.
Sappiamo quanto oggi siamo lontani da una logica di gruppo locale e di
responsabilità condivise sulle scelte e sui vincoli di finanza pubblica.

8. La formazione e la sperimentazione

Certamente il processo è complesso e comporta un’attuazione graduale, così
come prevista dalle norme, e accompagnata da un programma di formazione
di livello scientifico garantito.
Le Province, nonostante il difficile periodo a livello istituzionale, hanno
contribuito con impegno costante alla sperimentazione dei nuovi principi
contabili e dei nuovi schemi di bilancio, sia a livello di enti (sono in oggi ben 23
enti) sia nel lavoro del gruppo tecnico operante presso il Ministero
dell’Economia quale emanazione della Commissione per l’attuazione del
federalismo fiscale.
Su alcune esigenze tecniche particolari si sofferma l’analisi che segue.

9. Alcune considerazioni e proposte a contenuto tecnico

Il riaccertamento straordinario dei residui e l’accantonamento a fondo
crediti di dubbia e difficile esazione: impatto sul risultato di
amministrazione.

Rappresenta esigenza imprescindibile quella di determinare la reale e veritiera
situazione di gestione (competenza dell’anno di riferimento) e di
amministrazione (competenza dell’anno di riferimento e residui degli anni
precedenti) ai fini della valutazione analitica e complessiva dei conti pubblici
degli enti locali.
Ciò significa che in fase di primo impianto dei nuovi principi contabili occorre
evitare ogni atteggiamento elusivo da parte degli enti determinato dalla
preoccupazione di fare emergere una situazione di squilibrio dei conti che nella
sostanza è presente e deve essere conosciuta e affrontata, mentre oggi non si
evidenzia sulla base dell’ordinamento contabile vigente e potrebbe essere
nascosta anche da un’applicazione non rigorosa dei nuovi principi: ciò sarebbe
un inizio per la riforma errato e fuorviante.
Se tale assunto è condiviso, occorre allora affrontare il tema degli “eventuali
disavanzi” che potrebbero emergere (e che debbono emergere), per effetto
della prima applicazione dei principi contabili di cui al nuovo impianto
normativo, consentendo agli enti di poter ripianare i disavanzi, o i maggiori
disavanzi, che risultano dall’operazione di riaccertamento straordinario dei
residui e dalla determinazione del fondo crediti di dubbia e difficile esazione
(soltanto quelli e non anche i pregressi) in un ragionevole periodo di tempo,
compatibile con le esigenze di equilibrio finanziario dei conti pubblici locali in
relazione ai servizi resi alle comunità di riferimento.

Riaccertamento straordinario dei residui: impatto sui risultato di
amministrazione nella quota libera e vincolata

Altra esigenza è quella di una corretta determinazione della quota vincolata
dell’avanzo di amministrazione risultante dall’operazione di riaccertamento dei
residui.
Come noto allorchè un residuo passivo viene cancellato per inesistenza
dell’obbligazione giuridica perfezionata, scaduta ed esigibile, che ne deve
costituire il fondamento, se la fonte di finanziamento della spesa di cui al
residuo medesimo oggetto di cancellazione ha natura vincolata (trasferimento regionale o statale vincolato per legge, indebitamento e cosi’ di seguito) la
quota di entrate che affluisce al risultato di amministrazione deve “alimentare
la quota vincolata di tale risultato” e non la quota “libera e disponibile per tutti
i possibili impieghi consentiti dalla legge a dai principi contabili”.
Per evitare che gli enti determinino risultati di amministrazione (avanzi di
amministrazione o minori disavanzi di amministrazione) ove la quota libera
contiene in modo anomalo entrate aventi vincolo di specifica destinazione (con
rischio di utilizzo per esigenze generali di bilancio di fondi vincolati o in ogni
caso di determinazione di minori disavanzi di amministrazione per imputazione
non corretta di fondi vincolati) occorre che nella deliberazione di
riaccertamento straordinario dei residui gli enti indichino per ogni residuo
eliminato, perché non correlato a obbligazioni giuridiche perfezionate, la natura
della relativa fonte di finanziamento (se libera o vincolata, e di quale tipologia).
L’ emendamento al decreto correttivo è pertanto il seguente:
All’articolo 1, comma 1, lett. c), aggiungere alla fine dell’articolo 3,
comma 7, lettera a), il seguente periodo: “Per ciascun residuo passivo
eliminato in quanto non correlato a obbligazioni giuridicamente
perfezionate, è indicata la natura della relativa fonte di copertura”.
Anche tale argomento appare fondamentale per la veridicità dei risultati relativi
ai conti pubblici locali.
L’argomento è già all’attenzione del gruppo tecnico operante presso il Ministero
dell’Economia e delle Finanze e potrà essere sviluppato in un aggiornamento
del principio della contabilità finanziaria sul presupposto essenziale della norma
adeguata come sopra indicato.

Principio sulla programmazione: proposta di rinvio dell’applicazione al 2006

Sull’importanza di tale principio per le autonomie locali già si è detto nella
parte generale.
Occorre ora valutare l’opportunità di spostare al 2016 l’applicazione di tale
principio per le seguenti principali ragioni:
nel 2015 il bilancio armonizzato sarà introdotto in parallelo con ill bilancio
riportante la precedente struttura che manterrà carattere autorizzatorio:
appare pertanto non congruente richiedere agli enti di introdurre il nuovo
Documento Unico di Programmazione (DUP), che rappresenta la novità
principale del nuovo ciclo di programmazione degli enti locali, riferendolo ad un bilancio di previsione che con la nuova struttura prevista dal
Decreto sarà a regime dal 2016;
ciò consentirà anche di lavorare ancora al principio, soprattutto per
costruire uno schema “minimale” di modelli che possano essere adottati
dagli enti in applicazione dei contenuti dello stesso. Questa richiesta è
pervenuta anche dagli enti sperimentatori che per primi si sono
confrontati con il lavoro di elaborazione del nuovo DUP e del relativo
Piano esecutivo di gestione (Vedi Province di Roma e Firenze ad esempio
ma non solo). I modelli non dovranno rappresentare una gabbia rigida
per gli enti ma un ausilio soprattutto per gli enti di minori dimensioni.
Ciò deve consentire di iniziare con l’introduzione del DUP e l’applicazione
del nuovo principio di programmazione nelle migliori condizioni possibili
per un messa a regime adeguata e ordinata. Si tenga conto che il lavoro
richiesto agli enti per il primo anno di applicazione dei nuovi principi è
gravoso e impegnativo non solo per i tecnici di contabilità ma per l’intera
struttura delle responsabilità direzionali degli enti che devono partecipare
all’attuazione della riforma in modo attivo e collaborativo. Si coglie
l’occasione per affermare ancora una volta che l’attuazione della riforma
non è un mero problema di contabilità pubblica locale ma assume aspetti
organizzativi, procedurali e di responsabilità diffusa nella struttura degli
enti: soltanto in questo modo si potrà avere successo nell’attuazione dei
nuovi principi.
Sulla base delle considerazioni sopra espresse si propone pertanto lo
spostamento al 2016 dell’applicazione del nuovo principio di programmazione e
dei relativi strumenti applicativi.

Recepire i nuovi principi contabili in allegato al decreto correttivo
tenendo conto degli aggiornamenti più recenti riferiti agli esiti della
sperimentazione del 2014

Appare necessario che in allegato al decreto correttivo siano approvati i principi
contabili nel testo più recente licenziato dal gruppo di lavoro operante presso il
Ministero dell’Economia e formalmente approvati in linea tecnica.
Tali principi sono adeguati agli esiti della sperimentazione relativa anche al
2014, in corso, e perciò rispondono in modo ottimale alle esigenze degli enti
manifestate anche nel corso del lavoro degli ultimi mesi. Trattandosi di allegati al decreto, approvati in line tecnica dall’apposita
struttura come sopra indicato, non dovrebbero sussistere problemi procedurali
per accogliere la richiesta.

Recepimento dell’intesa sancita in Conferenza Unificata
Infine, si ricorda che in sede di Conferenza Unificata, lo scorso 3 aprile, è stata
sancita l’intesa tra Governo, Regioni ed enti locali, contenente alcuni
emendamenti – proposti ed accolti – allo schema di decreto legislativo
concernente disposizioni integrative e correttive del dlgs 118/2011.

FONTE. Upi (Unione Province d’Italia)

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