OCSE: quali regimi fiscali sono vantaggiosi alla trasparenza? E quali dannosi?

Il Final Report numero 5 distingue i regimi preferenziali leciti da quelli dannosi e le contromisure da applicare. In ambito tributario si sente spesso parlare di Paesi a regime fiscale privilegiato, Stati black list, Paesi non collaborativi. Tali classificazioni si basano sulle caratteristiche generali dei sistemi fiscali oggetto di analisi e, a volte, non tengono nella dovuta considerazione la circostanza che anche i Paesi “virtuosi”, tramite l’introduzione di regimi fiscali preferenziali, possono ingenerare fenomeni di indebita concorrenza fiscale tra Stati.

Regimi fiscali preferenziali, interpelli e mancanza di trasparenza

Nel giugno 2013 il Comitato per gli affari fiscali (Committee on Fiscal Affairs) dell’OCSE ha approvato il piano di azione contro l’erosione della base imponibile e lo spostamento artificioso dei profitti (Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting). Detto piano è stato, successivamente, condiviso dai ministri delle finanze e dai leader politici del G20. Con riferimento all’azione n. 5, la redazione delle nuove linee guida è stata affidata al Forum sulle pratiche fiscali dannose (Forum on Harmful Tax Practices) e si è conclusa con la stesura del final report n. 5 intitolato “ Contrastare le pratiche fiscali dannose in maniera più efficace basandosi sulla trasparenza e la sostanza” (Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance) pubblicato il 5 ottobre 2015. Detto report analizza le problematiche inerenti i regimi fiscali preferenziali, gli interpelli e la mancanza di trasparenza. Considerata la complessità delle tematiche affrontate, i diversi argomenti saranno distintamente analizzati dando conto delle eventuali interconnessioni.

Lo scopo del Report

I sistemi economici dei diversi Stati, anche a causa della sempre crescente mobilità dei fattori produttivi, sono costantemente in concorrenza tra loro. Gli Stati sono, in linea di massima, liberi di cercare di attrarre quanti più investimenti possibile, ma nel farlo non devono arrecare danni alle altre economie. Una delle variabili sui cui far leva per attirare nuovi investitori è sicuramente quella fiscale. Tenuto conto, però, della stretta interconnessione tra gettito fiscale e sopravvivenza degli ordinamenti, gli Stati aderenti all’Ocse si sono dati delle regole di condotta volte ad evitare che un uso disinvolto del sistema tributario possa interferire in maniera indebita nell’economia globale, spingendo gli operatori economici ad effettuare scelte guidate esclusivamente dal risparmio di imposta; una concorrenza fiscale senza limiti porterebbe in ultima istanza all’azzeramento delle entrate tributarie. Ovviamente, non tutti i regimi agevolativi sono fiscalmente dannosi potendo, al contrario, essere volti al raggiungimento di importanti obiettivi di politica economica. La prima questione affrontata dal Report è, pertanto, l’individuazione delle caratteristiche che consentono di distinguere i regimi preferenziali leciti da quelli dannosi e le contromisure da applicare a quest’ultimi. L’analisi dei regimi fiscali preferenziali viene seguita dalla definizione di precisi standard informativi con particolare attenzione al regime degli interpelli (ruling). In particolare, vengono analizzati gli effetti indesiderati che possono essere prodotti dalle risposte rese in sede di interpello dalle varie amministrazioni: le risposte agli interpelli aventi ad oggetto problematiche transfrontaliere, se non conosciute da tutte le amministrazioni fiscali coinvolte, possono creare asimmetrie informative utilizzabili dai contribuenti per ottenere indebiti risparmi di imposta.

I regimi fiscali preferenziali

Riprendendo le conclusioni del lavoro del 1998, un regime viene definito preferenziale se, con riferimento ai fattori produttivi dotati di alta mobilità, concede condizioni fiscali più vantaggiose di quelle ordinariamente applicate nel sistema tributario in cui viene implementato. In sostanza, il giudizio deve essere di tipo comparativo ed i termini di comparazione devono essere endogeni ad uno stesso sistema fiscale: pressione fiscale ordinaria e pressione fiscale preferenziale. L’imposizione fiscale garantita da un regime preferenziale non deve essere, quindi, paragonata con quella presente in altri Stati. Se, ad esempio, in uno stato l’imposta sul reddito delle società è pari al 5%, un regime di tassazione dei proventi finanziari con aliquota del 5% non può essere considerato preferenziale. Ai fini del giudizio di preferenzialità non è importante l’intensità dei vantaggi ottenibili; anche un vantaggio minimale può rendere un regime preferenziale. Se un dato regime viene qualificato come preferenziale, bisogna implementare l’analisi onde verificare se esso sia potenzialmente dannoso.

I regimi fiscali preferenziali potenzialmente dannosi

Un regime fiscale preferenziale può essere dannoso allorquando spinga gli operatori, specialmente quelli presenti in altri Stati, ad effettuare scelte prive di sostanza economica e basate su considerazioni puramente fiscali (purely tax driven choice). Per individuare i regimi fiscali potenzialmente dannosi, l’Ocse, mutuando i risultati dell’analisi svolta nel 1998, ha individuato una serie di indici sintomatici. Il sistema di indicatori è composto da quattro parametri fondamentali ed otto parametri complementari. I parametri fondamentali sono i seguenti: il regime prevede l’applicazione di un livello effettivo di imposizione sui fattori produttivi mobili molto basso oppure pari a zero; il regime è “recintato” ( ring-fenced ) rispetto all’economia domestica. Questa caratteristica ricorre quando l’accesso al regime è riservato ai soggetti fiscalmente non residenti nello Stato cui, tra l’altro, non viene neppure richiesto un livello minimo di interazione con l’economia nazionale; il regime è opaco e non è semplice evincere le regole del suo funzionamento; lo Stato che implementa il regime non fornisce un adeguato livello di informazioni con riferimento allo stesso. I parametri accessori, utilizzabili come supporto ai parametri fondamentali, sono i seguenti;

• il regime consente una definizione artificiale della base imponibile;
• il regime non rispetta gli standard internazionali in materia di transfer pricing;
• il regime esenta da imposizione i redditi di fonte estera;
• il regime consente di negoziare con le autorità fiscali il livello dell’aliquota e l’ammontare della base imponibile;
• il regime ricomprende obblighi di segretezza su alcune condizioni del suo funzionamento;
• il regime è implementato in Stati che consentono l’accesso ad un vasto network di trattati contro le doppie imposizioni;
• il regime è pubblicizzato come uno strumento di risparmio fiscale;
• il regime incoraggia operazioni prive di sostanza economica e guidate da valutazioni di carattere esclusivamente fiscale.

Tra gli indici indicati, quello che deve necessariamente sussistere al fine di qualificare un regime preferenziale come potenzialmente dannoso è l’applicazione di un livello di imposizione notevolmente più mite rispetto a quello generalmente applicato nello Stato. Verificata la sussistenza di un risparmio di imposta, il regime preferenziale sarà considerato potenzialmente dannoso se sussiste almeno uno degli altri criteri elencati. Identificato un regime preferenziale come potenzialmente dannoso, bisogna verificare se detto regime ha effettivamente prodotto effetti indesiderati.

Regimi fiscali preferenziali effettivamente dannosi 

Per comprendere se un regime fiscale preferenziale ha prodotto danni concreti, bisogna verificare se il regime ha provocato il trasferimento nello Stato di attività economiche preesistenti, localizzate in altri Stati, piuttosto che favorire la creazione di nuove attività; il livello di attività economiche presenti nello Stato in cui vige il regime non è correlato al livello di investimenti di ricavi esistenti in detto Stato; il regime è l’unico motivo per cui i contribuenti hanno spostato il centro di attività nello Stato. Se una delle tre circostanze sopra esposte si è verificata, il regime è considerato come effettivamente dannoso e, per l’effetto, lo Stato interessato dovrà eliminarlo o prepararsi e subire le contromisure predisposte dagli altri Stati.