Variazioni di bilancio durante esercizio provvisorio: alcune indicazioni

Le variazioni di bilancio durante l’esercizio provvisorio: l’urgenza dell’intervento può legittimare l’intervento della giunta municipale, salvo ratifica del consiglio comunale. Ma non in Sicilia.

Nell’ambito degli interventi straordinari per alleviare la grave situazione di crisi economica causata dalle misure di lockdown adottate per contenere la diffusione della pandemia, il Governo della Regione siciliana con deliberazione n. 124/2020 ha destinato 100 milioni di euro a misure di sostegno alimentare da erogare tramite i comuni.

Con il DDG n. 304 del 4 aprile 2000 del Dipartimento regionale della famiglia  e delle politiche sociali si è provveduto a ripartire tra i comuni una prima tranche di tali risorse, adottando anche le regole operative per le procedure di spesa.

Si tratta di risorse della programmazione europea 2014/2020, oggetto di rimodulazione da parte dei competenti centri di spesa dell’Amministrazione regionale.

Il caso delle risorse Covid-19 in Sicilia

Trattandosi di risorse non programmate né stanziate nel bilancio comunale, si  è posta la questione del corretto procedimento da porre in essere per poterle accertare ed impegnare nell’attuale fase di esercizio provvisorio, autorizzato fino al 31 maggio 2020 dall’art. 107, comma 2, del d.l. 18/2020, essendo pacifico che i comuni che hanno già approvato il bilancio di previsione finanziario 2020/2022 debbono procedere ad una formale variazione dello stesso.

Il procedimento

Va, in primo luogo chiarito, che il procedimento finalizzato all’ iscrizione di tali risorse nella parte entrata e nella parte spesa del bilancio costituisce una tipica variazione dello strumento finanziario che, in base all’art. 175 del tuel, non rientra tra quelle che l’ordinamento attribuisce all’organo esecutivo in quanto “non aventi natura discrezionale”,  e ciò per la ragione che la fattispecie non è sussumibile in nessuna di quelle  contemplate dal comma 5-bis di detta norma, le quali “si configurano come meramente applicative delle decisioni del Consiglio”; è per tale ragione che l’ordinamento non richiede una nuova decisione del massimo consesso civico,  competente in via esclusiva in materia di programmazione e di autorizzazione delle spese dell’ente; ed è questa la ragione per la quale su tali variazioni di bilancio di competenza della giunta l’art. 235, comma 2, lett. b) n. 2 del tuel non prevede il parere dell’organo di revisione contabile ( se non ove puntuali previsioni di leggi speciali o dei principi contabili non dispongano diversamente).

Priva di pregio, in particolare, risulta la tesi che vorrebbe ricondurre il procedimento in esame a quello di cui alla lett. b) del richiamato comma 5-bis, in quanto se è vero che si tratta di allocare in bilancio risorse comunitarie “vincolate alla finalità di spesa definita nel provvedimento di assegnazione” manca l’altro presupposto che, in base alla norma, radica la competenza ad approvare la variazione in capo all’organo esecutivo e, cioè la circostanza che la variazione sia necessaria “per l’attuazione di interventi previsti da intese istituzionali di programma o da altri strumenti di programmazione negoziata, già deliberati dal consiglio”.

Seppure con una iperbole interpretativa si volesse ricondurre la fattispecie ad uno strumento di programmazione negoziata tra Regione e comune in relazione alla previsione del DDG 304/2020 di sottoscrizione dell’atto di adesione al programma di spesa da parte dei comuni, a difettare nella specie è la previa deliberazione consiliare, cioè il preliminare ed ineludibile momento di programmazione della spesa che la legge intesta indefettibilmente al consiglio comunale.

La variazione di bilancio durante l’esercizio provvisorio

Posto che la procedura è da inquadrare in una variazione di bilancio pleno iure, le questioni da risolvere attengono alla possibilità di adottare variazioni di bilancio durante l’esercizio provvisorio e, nel caso di risposta positiva, all’individuazione dell’organo competente, con particolare riguardo alla possibilità, nell’ordinamento regionale, di riconoscere tale potere in capo alla giunta municipale salvo ratifica da parte del consiglio comunale.

Il Dipartimento delle autonomie locali, con circolare n. 13 del 8.4.2020, ha affermato che i comuni potranno procedere “in base ai principi generali del diritto amministrativo e come riconosciuto dalla giurisprudenza contabile…in urgenza con deliberazione di giunta, che dovrà comunque essere ratificata dal consiglio comunale anche ai sensi dell’art.175 del d.lgs. 267/2000”.

Tale ragionamento non risulta condivisibile in quanto, a tacer d’altro, viola l’art. 30, comma 3, della legge n. 142/1990, recepita in Sicilia con la l.r. 48/1991 e modificato, sul punto, dall’art. 45, comma 3, lett. c) della l.r. 26/1993.

Per un riepilogo completo sula gestione dell’ente in esercizio provvisorio potete leggere questo nostro approfondimento.

La disciplina dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali

Va in primo luogo chiarito, che la disciplina dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali rientra, senza dubbio, nell’ambito della competenza legislativa esclusiva di cui gode la Regione Sicilia nella materia degli enti locali in base allo speciale Statuto.

La disciplina era originariamente contenuta negli artt. da 92 a 124 del Capo III (Finanza e contabilità comunale) del Titolo IV (L’Amministrazione comunale) dell’Ordinamento Amministrativo degli Enti Locali, approvato con la L.r. 16/63. Su tale assetto (di cui rimane in vigore l’art. 109-bis, aggiunto dall’art. 54 della L.r. 9/1986, in materia di mancata o ritardata approvazione degli strumenti contabili e di programmazione) è intervenuta la l.r. 48/1991 che ha recepito nell’ordinamento regionale gli artt. 54 (ordinamento della finanza locale) e 55 (ordinamento finanziario e contabile degli enti locali) della L. 142/90.

La questione è nota: benchè il recepimento della normativa statale sia avvenuto in forma statica, gli effetti da questo determinati sono di tipo dinamico; il legislatore regionale si è, in pratica, spogliato a tempo indeterminato di una propria competenza legislativa, accettando implicitamente che tutte le successive disposizioni statali in materia, anche se non formalmente recepite, trovino automatica applicazione nella regione ( cfr., ex plurimis, T.A.R. Sicilia, Palermo, 10 luglio 2012, n.1464 secondo cui “ogni preesistente previsione normativa di carattere finanziario e contabile deve essere letta alla luce dell’ordinamento finanziario e contabile introdotto dapprima dal d.lgs. 77/95 e, successivamente, con il d. lgs. 267/2000, le cui disposizioni costituiscono oggetto del rinvio c.d. dinamico disposto dal legislatore regionale con l’art. 1 della l.r. 48/91”).

Il comma 1 dell’art. 55 stabilisce, infatti, che «l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è riservato alla legge dello Stato»; l’operato recepimento di tale fonte normativa, sebbene afferente a materia di legislazione esclusiva, ha comportato che le leggi dello Stato in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali trovano comunque applicazione nel loro divenire dinamico all’interno dell’ordinamento regionale.

Pertanto, a tutt’oggi, sia l’ordinamento della finanza locale, sia l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali sono disciplinati dalla legislazione dello Stato e, quindi, dalla Parte II del Tuel e dalle sue successive modifiche ed integrazioni. E’ fatta, tuttavia, salva, secondo opinione diffusa, la potestà del legislatore regionale di regolare in modo difforme dal legislatore statale alcuni istituti o alcune parti della disciplina, risultando prevalente nell’ipotesi di incompatibilità con l’assetto stabilito dalle leggi statali la normativa regionale, seppur entro i limiti imposti dalla riforma del Titolo V Parte II della Costituzione.

Tale tesi trova un autorevole precedente nella giurisprudenza del giudice amministrativo d’appello che ha avuto modo di evidenziare, intervenendo sulle diverse modifiche introdotte nel tempo dalla fonte statale sulla composizione dell’organo di revisione contabile degli enti locali, che il rinvio dinamico alla legislazione statale contenuto nell’art. 1 della l.r. 48/91 ricomprende tutti gli istituti che dopo tale legge non risultino disciplinati diversamente dal legislatore regionale (cfr. C.G.A., sez. giur., sentenza 3 aprile 2013, n.402).

Ora, l’ordinamento finanziario e contabile contiene anche disposizioni che incidono sull’assetto delle competenze degli organi istituzionali, non sempre coincidente con l’assetto delle competenze degli organi degli enti locali siciliani, sia con riguardo al diverso atteggiarsi del riparto di competenze tra consiglio comunale e giunta municipale, sia anche con riguardo all’esercizio delle competenze attribuite all’organo esecutivo che, in Sicilia, è individuato nel sindaco anziché nell’organo collegiale: una interpretazione che valorizza il profilo della specialità dell’ordinamento regionale proprio con riguardo all’assetto delle competenze, fa fatica ad allocare in capo all’organo esecutivo collegiale atti non ricompresi tra quelli tassativamente indicati dall’art. 15 della L.r. 44/91; d’altra parte un approccio che, invece, valorizza la portata totalizzante del rinvio con effetti dinamici operato dalla legge regionale all’ordinamento finanziario e contabile può agevolmente sostenere la tesi secondo cui il rinvio mobile disposto dall’art.1 della L.r. 48/91 all’ordinamento finanziario e contabile di matrice statale ricomprende anche il rinvio a quelle norme dell’ordinamento che ripartiscono tra i vari organi dell’ente locale la competenza ad adottare gli atti ed i provvedimenti di natura contabile, con il limite della diversa espressa regolamentazione della materia da parte del legislatore regionale.

L’interpretazione maggioritaria, divenuta prassi diffusa, è stata quella di considerare prevalente l’assetto delle competenze degli organi stabilito dal legislatore regionale, procedendo di volta in volta ad un concreto adattamento alle specificità regionali delle competenze individuate dall’ordinamento finanziario e contabile statale (cfr. C.G.A., sez. riunite, 14 novembre 1995, n.402; Tar Catania, sez. I, 31 gennaio 2017, n. 212 –).

L’ordinamento siciliano

L’ordinamento regionale non contiene una specifica disciplina in materia di bilancio, di variazioni di bilancio e di esercizio provvisorio. Si applica, pertanto, la disciplina statale contenuta nella parte II del Tuel e, per quanto qui interessa, la disciplina di cui all’art. 163 relativa all’esercizio provvisorio e quella dell’art. 175 in materia di variazioni di bilancio, nel testo modificato dall’art. 74, comma 1, del d.lgs. 118/2011, come integrato dal d.lgs. 126/2014 che ha disciplinato l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio. Tale ultima disciplina, del resto, risulta espressamente recepita nell’ordinamento regionale a decorrere dal 1° gennaio 2015 con l’art. 6, comma 3, della l.r. 7 maggio 2015 n. 9,  e smi.

Dispone il comma 7 dell’art. 163 del tuel che

“nel corso dell’esercizio provvisorio, sono consentite le variazioni di bilancio previste dall’articolo 187, comma 3-quinquies, quelle riguardanti il fondo pluriennale vincolato, quelle necessarie alla reimputazione agli esercizi in cui sono esigibili di obbligazioni riguardanti entrate vincolate già assunte e delle spese correlate”;

si tratta di variazioni di bilancio che rientrano, a mente dell’art. 175, nella competenza della giunta municipale o dei dirigenti in quanto si configurano come meramente applicative di decisioni già assunte dal consiglio comunale. Più puntuali indicazioni circa la gestione durante l’esercizio provvisorio sono contenute nel par. 8 del principio contabile 4/2 allegato al d.lgs. 118/2011 e smi, il quale chiarisce che per garantire l’esecuzione dei programmi di spesa sono consentite modifiche al piano esecutivo di gestione con riguardo agli stanziamenti del secondo anno dell’ultimo bilancio approvato ed, eccezionalmente, anche del terzo anno, oltre che prelevamenti dal fondo di riserva.

Il punto 8.4, con riguardo alle spese per lavori pubblici di somma urgenza o “altri interventi di somma urgenza” consente  la “possibilità di variare il bilancio gestito in esercizio provvisorio, secondo le modalità previste dalla specifica disciplina di settore”.

La commissione Arconet con parere del 14 marzo 2016 reso  in merito all’allocazione in bilancio dei trasferimenti del Ministero dell’interno per garantire l’impegno delle spese per lo svolgimento di una consultazione elettorale, ha chiarito che ”in caso di insufficienza delle risorse destinate ai capitoli concernenti il referendum, compreso il fondo di riserva, considerato che le spese per il referendum costituiscono un obbligo di legge non rinviabile, dopo avere effettuato le variazioni sopra indicate, è possibile effettuare una variazione di bilancio provvisorio in corso di gestione ai sensi del principio applicato della contabilità finanziaria n. 8.4, il quale prevede “Nel corso dell’esercizio provvisorio, possono essere impegnate solo spese correnti e le eventuali spese correlate, riguardanti le partite di giro, salvo quelle riguardanti i lavori pubblici di somma urgenza o altri interventi di somma urgenza. In tali casi, è consentita la possibilità di variare il bilancio gestito in esercizio provvisorio, secondo le modalità previste dalla specifica disciplina di settore”.

A tal fine, i comuni iscrivono tra le previsioni di entrata il trasferimento dal Ministero dell’Interno e tra le spese, per il medesimo importo complessivo, incrementano gli stanziamenti riguardanti le spese per i referendum. La variazione è effettuata secondo le modalità previste per la gestione ordinaria (a bilancio approvato) ed è applicabile l’articolo 175, comma 4 e 5, del TUEL”.

In buona sostanza, Arconet ha ritenuto che in presenza di “interventi di somma urgenza”, laddove non risulti possibile garantire l’effettuazione della spesa mediante modifiche compensative all’interno dei programmi di spesa (vedi infra) o mediante il ricorso al fondo di riserva, è possibile variare il bilancio in esercizio provvisorio secondo le ordinarie modalità previste dalla legge: e, cioè, con deliberazione del consiglio comunale ovvero con deliberazione assunta dalla giunta per motivate ragioni di urgenza e poi soggetta a ratifica da parte del consiglio comunale entro i successivi 60 giorni.

La soluzione

Alla luce dell’assetto normativo in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali vigente in Sicilia, è possibile affermare che durante l’esercizio provvisorio in presenza di “interventi di somma urgenza” è possibile effettuare una variazione di bilancio provvisorio in corso di gestione, solo dopo aver effettuato le variazioni di peg compensative tra macro-aggregati all’interno del programma di spesa e dopo aver fatto ricorso al prelievo dal fondo di riserva; tale variazione, tuttavia, potrà essere adottata esclusivamente secondo le modalità ordinarie (deliberazione consiliare) non risultando applicabile in Sicilia la procedura d’urgenza di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 175 del Tuel.

Il riparto di competenze tra la il consiglio comunale e la giunta municipale è improntato, infatti, nell’ordinamento regionale ad una netta separazione che non contempla l’esercizio, nemmeno in via d’urgenza, da parte della giunta di competenze del consiglio comunale, sia pure soggetto a ratifica.

L’art. 32 della legge 142/1990

L’art. 32 della legge 142/1990, nel testo recepito dall’art. 1, lett. e) della l.r. 48/1991 individua in capo al consiglio comunale un elenco tassativo di competenze tra le quali rientrano i bilanci e le variazioni di bilancio ( art 32,comma 1, lett. b cit; art. 4, comma 2, l.r. 32/1994); tale principio risulta sugellato dall’inequivocabile testo del comma 3, a mente del quale “le deliberazioni in ordine agli argomenti di cui al presente articolo non possono essere adottate in via d’urgenza da altri organi del comune”.

Tale comma risulta dalle modifiche apportate dall’art. 45, comma 2, lett. c) della l.r. 26/1993 che ha abrogato la previsione, originariamente contemplata dalla norma, del potere della giunta di approvare variazioni di bilancio “le quali decadono se non sono ratificate dal consiglio comunale entro 60 giorni dall’adozione e non possono essere reiterate”.

In pratica, il legislatore regionale ha operato nel 1993 una consapevole ed espressa decisione in contrasto con l’ordinamento nazionale disciplinando in modo diverso il riparto di competenze tra consiglio comunale e giunta in materia di variazioni di bilancio, escludendo che l’organo esecutivo possa modificare il bilancio di previsione in via d’urgenza sia pure assumendo il rischio della mancata ratifica. Secondo la giurisprudenza amministrativa, non trovano applicazione nell’ordinamento regionale le norme del Tuel in materia di competenza degli organi, trovando applicazione nell’ordinamento regionale –ove non espressamente modificato- l’art. 32 della legge 142/90 come recepito dalla l.r. 48/1991 e smi e non il testo dell’art. 42 del d.lgs. 267/2000 (cfr. C.G.A. 27.11.2012, n.1046).

Tale interpretazione non risulta smentita, semmai confermata, dal più recente orientamento della Corte dei Conti richiamato del tutto genericamente dalla circolare del Dipartimento n. 13/2020.

La Sezione Regionale di controllo, dopo aver rimesso alla Sezione delle Autonomie alcune questioni interpretative in materia di armonizzazione contabile, ha formulato il parere definitivo con la deliberazione  n. 82/2016/PAR chiarendo che tutte le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili trovano applicazione in Sicilia, anche se attengono al riparto di competenze tra gli organi e ciò sia perché nel riparto di competenze tra Stato e regioni l’armonizzazione rientra tra le materie di competenza statale sia perché, comunque, come già chiarito, la Regione siciliana, pur avendo potuto non recepire sic et simpliciter la disciplina del d.lgs. 118/2011 (cfr. Corte Costituzionale 11.7.2012, n.178), con l’art. 6, comma 3 della l.r. 7.5.2015, n.9 e smi ha ritenuto che le disposizioni del titolo IV del d.lgs. 118/2011 e smi si applicano nell’ordinamento regionale dal 1° gennaio 2015.

Nell’ambito di tali disposizioni, l’art. 74 introduce modifiche al tuel finalizzate al suo adeguamento ai principi della contabilità armonizzata; tale norma al punto 23, lett. b) ed e) apporta modifiche all’art. 175 del Tuel introducendo le già descritte ipotesi di variazione di bilancio di competenza della giunta ( comma 5-bis); allo stesso modo al punto 31, lett. c) viene introdotto il comma 3-quinquies all’art. 187 che, in esercizio provvisorio, attribuisce alla giunta la competenza ad approvare le variazioni di bilancio per l’applicazione di quote di avanzo vincolato o accantonato presunto. Sono queste le modifiche espressamente recepite nell’ordinamento regionale che, come risulta evidente, riguardano competenze che la legge –nella nuova dialettica tra consiglio, giunta e dirigenti in materia di variazioni a bilancio- attribuisce direttamente alla giunta, trattandosi di modifiche non discrezionali, relative a dare continuità a programmi di spesa già approvati dal consiglio comunale e che non hanno dato luogo ad impegni o ad impegni esigibili; tale nuovo assetto di competenze, chiarisce la Corte dei Conti, è quasi consustanziale al corretto dispiegarsi dei principi della contabilità armonizzata.

Nessun intervento è stato, invece, operato sull’art. 42, comma 4, e sull’art. 175 commi 4 e 5 del Tuel che, nell’affermare l’esclusiva competenza del consiglio comunale nelle materie di competenza, prevedono che le variazioni di bilancio di competenza dell’assemblea civica  possono essere approvate in via d’urgenza dalla giunta e decadono se il consiglio non le ratifica entro 60 giorni.

Tale previsione è stata espunta dall’ordinamento regionale con l’art. 45, comma 3, lett. c) della l.r. 26/1993 e, pertanto, necessiterebbe una espressa previsione contraria del legislatore regionale per reintrodurla, derogando al principio generale secondo cui gli atti competenza consiliare non possono essere assunti in via di urgenza da altri organi dell’ente.

Né tale disposizione può essere individuata tra quelle ricavabili dalla l.r. 9/2015 che ha recepito le modifiche al Tuel apportate dal d.lgs 118/2011 e smi, per la dirimente ragione testuale che tale corpus normativo non ha introdotto nell’ordinamento statale il potere della giunta di approvare variazioni di bilancio di competenza del consiglio comunale, fatto salvo il potere di ratifica in capo al massimo consesso civico, invero già presente nell’ordinamento, ma ha attribuito alla giunta nuove competenze, queste sì applicabili anche nell’ordinamento regionale, ad approvare variazioni di bilancio che si pongono come attuative di deliberazioni del consiglio comunale, nel quadro del dispiegarsi dei nuovi principi contabili ( art. 175 comma 5-bis).

Una chiara lettera dei rapporti tra ordinamento nazionale e regionale in materia contabile è contenuta nella recente sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, sede di Catania, 11 marzo 2020, n.669.

Conclusioni

Ne consegue che i comuni al fine di poter accertare ed incassare nel corso dell’esercizio provvisorio le somme assegnate dalla Regione siciliana a titolo di solidarietà alimentare nel quadro dell’emergenza sanitaria dichiarata con deliberazione del Consiglio dei Ministri  31 gennaio 2020, debbono così operare:

• approvare una variazione del PEG con delibera di giunta, e nello specifico: a) nella parte dell’entrata, effettuare variazioni agli stanziamenti di competenza delle entrate compensative all’interno della medesima tipologia e/o della medesima categoria, anche prevedendo l’istituzione di nuovi capitoli. In assenza di variazioni compensative, istituire un capitolo di entrata con stanziamento pari a 0 nell’ambito di tipologie per le quali già esistono stanziamenti (Lo stanziamento pari a 0 è necessario per garantire il pareggio di bilancio. Infatti, considerato che gli stanziamenti di entrata non hanno natura autorizzatoria, è possibile accertare le relative entrate per qualsiasi importo); nella parte spesa, effettuare una variazione agli stanziamenti di competenza dei macroaggregati compensative all’interno del programma 04 della missione 12, ovvero compensative all’interno dei macroaggregati di tale programma, prevedendo l’istituzione di un nuovo capitolo per l’importo pari al finanziamento regionale;
• in subordine, prelevare le risorse dal fondo di riserva per impinguare un apposito capitolo del programma o4 della missione 12;
• in via residuale, approvare una variazione di bilancio pleno iure ai sensi dell’art. 175 comma 2 del Tuel convocando all’uopo il consiglio comunale motivando l’urgenza di intervenire ai sensi del par. 8.14 del principio contabile 4/2.