Piano prevenzione della Corruzione: una sintesi di tutte le novità

Il decreto legislativo 97/2016, di modifica del Dlgs 33/2013 recante il riordino della disciplina in materia di trasparenza nelle Pubbliche amministrazioni, ha determinato significativi riflessi anche sul piano triennale, il principale strumento di prevenzione della corruzione introdotto dalla legge 190/2012. Tutto nasce dalla legge 124/2015, che aveva attribuito al governo tutta una serie di deleghe nell’ampia materia della riorganizzazione delle Pa. In particolare, l’articolo 7 prevedeva la revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, cui il Dlgs 97/2016 ha dato concreta attuazione.

In vista delle prossime scadenze, è opportuno procedere a una rivisitazione dei procedimenti da avviare e concludere, per permettere la pubblicazione dei dati richiesti dalle norme

L’atto del governo, che nell’insieme ha apportato significativi cambiamenti al Dlgs 33/2013, anche ridefinendo l’ambito di applicazione degli obblighi e delle misure in materia di trasparenza, ha inteso:

• favorire forme diffuse di controllo da parte dei cittadini, anche adeguandosi a standard internazionali
• introdurre strumenti per una più efficace azione di contrasto alle condotte illecite nelle Pa;
• prevedere misure organizzative per la pubblicazione di alcune informazioni e per la concentrazione e la riduzione degli oneri gravanti in capo alle amministrazioni pubbliche
• razionalizzare e precisare gli obblighi di pubblicazione
• individuare i soggetti competenti all’irrogazione delle sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza.

Il decreto interviene direttamente su due provvedimenti: gli articoli da 1 a 40 recano, come accennato, modifiche testuali al Dlgs 33/2013; l’articolo 41, invece, modifica i primi 14 commi dell’articolo 1 della legge 190/2012 (“legge anticorruzione” o “legge Severino”, che ha conferito diverse deleghe al Governo, tra cui quella attuata con il Dlgs 33/2013). Vengono innovate, in particolare, le disposizioni relative al Piano nazionale anticorruzione e ai Piani per la prevenzione della corruzione predisposti dalle singole amministrazioni. Gli articoli 42, 43 e 44, infine, recano disposizioni finali e transitorie, tra cui alcune abrogazioni e la clausola di invarianza finanziaria.

Soppressione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità

In questa sede, l’attenzione è rivolta all’articolo 10 del decreto 97/2016 che, nell’intervenire sull’articolo 10 del Dlgs 33/2013, introduce una significativa misura di semplificazione rappresentata, per le Pa, dalla soppressione dell’obbligo di redigere il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, nonché dalla previsione che ogni amministrazione indichi, in apposita sezione del Piano triennale di prevenzione della corruzione, i responsabili della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati. Allo scopo di coordinare la novella con la strutturazione del Piano triennale per la prevenzione della corruzione, in tema di trasparenza, le misure procedimentali e organizzative del Piano divengono obiettivi per gli uffici e per i dirigenti titolari; la promozione di maggiori livelli di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni rappresenta obiettivo strategico di ogni amministrazione.

Rispetto alla precedente versione dell’articolo 10, la novella semplifica significativamente gli adempimenti originariamente previsti: già dalla modifica della rubrica articuli (da “Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità” a “Coordinamento con il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione”), il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità scompare, quale autonomo elemento di programmazione, per trasformarsi, in un’ottica di doverosa semplificazione, in un mero e ristretto elemento del più ampio Piano triennale della prevenzione della corruzione. La precedente versione dell’articolo 10 consentiva di considerare il Piano della Trasparenza come una sezione del Piano anticorruzione. Tuttavia, era diffusa la tendenza da parte di molte amministrazioni ad adottare due distinti piani, con evidenti rischi di sovrapposizione delle disposizioni organizzative a contenuto amministrativo in caso di loro inefficace armonizzazione. L’ambiziosa previsione del comma 1 imponeva a tutte le amministrazioni, financo le più piccole, onerosi adempimenti quali l’audizione, prima dell’adozione del programma, delle associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti. Ora, è sufficiente che le amministrazioni si limitino a pubblicare, in apposita sezione del Piano triennale per la prevenzione della corruzione (articolo 1, comma 5, legge 190/2012), i responsabili della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati ai sensi del decreto 33/2013.

Coerentemente, risulta abrogato anche il successivo comma 7 (conformemente al parere espresso dal Consiglio di Stato, sezione consultiva per gli Atti normativi – adunanza di sezione del 18 febbraio 2016 – numero affare 00343/2016), il quale prevedeva che, nell’ambito dell’ora soppresso Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, si dovessero specificare le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell’efficacia delle iniziative tracciate dal comma 1. Analogamente, in una logica di eliminazione degli obblighi effettivamente non sostenibili e contrari ai principi di economicità ed efficienza amministrativa, rientra l’opportuna abrogazione del comma 2, che indicava i contenuti che il programma triennale doveva avere e che molte incertezze applicative aveva generato, solo parzialmente risolte dalle faq in materia di trasparenza sull’applicazione del Dlgs 33/2013.

E, ancora, viene espunto il primo periodo dell’originario testo del comma 3, che aveva introdotto complessi meccanismi di raccordo tra il programma e strumenti di programmazione gestionale degli enti, ovvero il piano della performance e il piano esecutivo di gestione, rispettivamente nelle amministrazioni statali e negli enti e autonomie locali. Sopravvive esclusivamente il disposto che identifica la promozione di maggiori livelli di trasparenza quale obiettivo strategico di ogni amministrazione, che deve tradursi nella definizione di obiettivi organizzativi (per gli uffici) e individuali (per i dirigenti che ne sono titolari): in altri termini, l’induzione a più elevati livelli di trasparenza dovrà sempre caratterizzare la programmazione operativa, in un’ottica di responsabile accountability, anche ai fini della valutazione del risultato. Ciò appare coerente con la previsione dell’immodificato successivo comma 4 che, richiedendo alle amministrazioni di garantire la massima trasparenza in ogni fase della gestione, attribuisce alla trasparenza la funzione di principio inscindibilmente correlato all’azione amministrativa, costituzionalmente tesa al buon andamento e all’imparzialità.

Corre però l’obbligo di chiarire cosa si intenda per “obiettivi strategici”: essi sono i risultati che l’amministrazione si impone di conseguire per una positiva concretizzazione della propria mission. Gli obiettivi strategici, che fanno riferimento nello specifico a un orizzonte temporale ultrannuale, rivestono un’importanza significativa, poiché necessitano di uno sforzo di pianificazione quanto meno di medio periodo e sono formalizzati mediante una descrizione sintetica, accompagnata da indicatori e target che ne permettano una reale misurazione.

I responsabili della trasmissione e pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati

Appare utile ora approfondire il già richiamato obbligo dell’indicazione, in una apposita sezione del Piano triennale di prevenzione della corruzione, dei responsabili della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati ai sensi del decreto legislativo 33/2013. Il provvedimento indica con precisione ambiti di pertinenza e compiti attribuiti ai soggetti che, a diverso titolo, esercitano funzioni di pubblicità e trasparenza in seno alla Pubblica amministrazione. In particolare, l’articolo 43, al terzo comma, dispone che “i dirigenti … garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge”; il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (figura che nel comma 7 dell’articolo 1 della legge 190/2012, come modificato dal Dlgs 97/2016, ha preso il posto del precedente responsabile della prevenzione della corruzione) ex articolo 43, comma 1, “svolge stabilmente un’attività di controllo sull’adempimento da parte dell’Amministrazione degli obblighi previsti dalla normativa vigente”: in altri termini, ogni soggetto cui risulti attribuito nell’organizzazione amministrativa un preciso ambito di responsabilità “deve garantire e assicurare” la trasmissione degli atti, dei dati e delle informazioni da pubblicare nella sezione “Amministrazione trasparente”. In tal modo, chi è materialmente incaricato della pubblicazione (ad esempio, gestore di Rete, responsabile sito internet, amministratore di sistema, operatore) può provvedervi tempestivamente⁽¹⁾, in coerenza con le specifiche tecniche.

Al riguardo, il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articolo 9 del Dpr 62/2013) dispone che “il dipendente assicura l’adempimento degli obblighi di trasparenza previsti in capo alle Pubbliche Amministrazioni secondo le disposizioni normative vigenti⁽²⁾, prestando la massima collaborazione nell’elaborazione, reperimento e trasmissione dei dati sottoposti all’obbligo di pubblicazione sul sito istituzionale”. Tutti i dipendenti sono pertanto tenuti a concorrere all’elaborazione e al conseguente flusso dei dati destinati alla pubblicazione. Tali dati avranno origine nei provvedimenti amministrativi emanati dall’ente nello svolgimento delle proprie funzioni. In ogni caso, la violazione dei predetti obblighi costituisce fonte di responsabilità disciplinare ai sensi del novellato articolo 43 del Dlgs 33/2013⁽³⁾.

È quindi consentita l’individuazione di soggetti ulteriori per l’assegnazione di compiti di contrasto alla maladministration, in aggiunta alla figura del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. Tra l’altro, già la circolare 1/2013 del dipartimento della Funzione pubblica aveva previsto la possibilità di nominare referenti per le diverse articolazioni dell’amministrazione (possibilità confermata dal Piano nazionale anticorruzione, allegato 1, § A.2, lettera c), per cui appare armonica con tale indirizzo di prassi la designazione di dipendenti cui attribuire l’incombenza di comunicare dati di obbligatoria pubblicazione sul sito istituzionale dell’ente.

Si ricorda che gli obblighi di pubblicazione di cui al Dlgs 33/2013 sono rivolti ad assicurare un controllo diffuso dei cittadini sull’uso delle risorse pubbliche e, soprattutto, a garantire il diritto di informazione del cittadino. Peraltro, l’inosservanza degli obblighi di pubblicazione di taluni provvedimenti ne comporta l’inefficacia: ci si riferisce in particolare agli obblighi previsti dagli articoli 15, 22, 26 e 39 del Dlgs 33/2013.

Apparato sanzionatorio

Il decreto legislativo 97 è inoltre intervenuto sul sistema sanzionatorio, rendendolo più efficace. L’articolo 45 attribuisce ad Anac un potere di ordine al corretto e tempestivo assolvimento degli obblighi di pubblicazione; ove, a seguito dell’esercizio di poteri ispettivi, l’Autorità rilevi la mancata pubblicazione di atti, documenti e informazioni, ne ordina la relativa pubblicazione entro 30 giorni. Il mancato adempimento dell’ordine impartito da Anac costituisce illecito disciplinare. In particolare, Anac segnala il fatto all’Ufficio per i procedimenti disciplinari (nonché alla Corte dei conti, ove ravvisi anche altri profili di responsabilità). Dalla combinata lettura del modificato articolo 45 del decreto “trasparenza” e dell’ultima parte dell’articolo 9 del codice di comportamento, sembra potersi affermare che la responsabilità disciplinare in caso di mancato assolvimento dell’obbligo di pubblicazione scatti solo a seguito del mancato rispetto dell’obbligo di pubblicazione scaturente dall’ordine intimato da Anac. Il successivo articolo 46 rafforza l’armamentario sanzionatorio avverso l’inadempimento agli obblighi di pubblicazione, configurandolo quale elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, rendendolo rilevante ai fini della liquidazione del trattamento accessorio, nonché suscettibile di integrare la responsabilità per danno d’immagine. L’articolo 47 attribuisce ora ad Anac⁽⁴⁾ il potere di irrogare le previste sanzioni pecuniarie per la violazione degli obblighi di comunicazione e pubblicazione dei dati relativi ai titolari di cariche politiche, ai dirigenti e alle partecipazioni societarie.

Tempistiche per l’adeguamento del Piano triennale

Ferma restando la già avvenuta entrata a regime degli obblighi di pubblicazione, la prima scadenza che si porrà a breve per le amministrazioni, relativamente ai Piani triennali di prevenzione, è fissata dall’articolo 1, comma 7, delle legge 190/2012: entro il 15 dicembre di ogni anno, il dirigente responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza trasmette all’Organismo indipendente di valutazione e all’Organo di indirizzo dell’amministrazione una relazione recante i risultati dell’attività svolta e la pubblica nel sito web dell’amministrazione.

La seconda scadenza è invece quella dell’approvazione dell’aggiornamento annuale del Piano triennale (si tratta appunto di un piano “a scorrimento” annuale): più propriamente, l’organo di indirizzo “adotta” il Piano triennale per la prevenzione della corruzione su proposta del responsabile entro il 31 gennaio di ogni anno e ne cura la trasmissione all’Autorità nazionale anticorruzione (la trasmissione ad Anac dei Piani triennali di prevenzione, prevista dall’articolo 1, comma 8, legge 190/2012, va effettuata esclusivamente attraverso il sistema integrato “Perla Pa” secondo le indicazioni già fornite dal dipartimento della Funzione pubblica fino a diversa comunicazione di Anac – comunicato 8 settembre 2014 dell’Autorità).

Così, nelle more dell’aggiornamento del Piano triennale, che deve essere aderente agli indirizzi e agli obiettivi strategici deliberati dall’organo di indirizzo politico in materia di trasparenza⁽⁵⁾, l’attenzione si concentra sull’articolo 35 del Dlgs 33, che impone alle Pa di pubblicare “i dati relativi alle tipologie di procedimento di propria competenza”, indicando per ciascuna tipologia di essi tutta una serie di informazioni di dettaglio individuate dalla norma⁽⁶⁾. In ragione delle prossime scadenze di aggiornamento del piano triennale, potrà risultare pertanto opportuno procedere a una rivisitazione dei procedimenti che devono essere avviati e conclusi, così da permettere la pubblicazione sulle rispettive sezioni del sito di tutti dati e di tutta la modulistica prevista dalla vigente normativa. Si tratta di un adempimento preliminare di palese rilevanza, che rappresenta un’occasione di forte analisi e piena mappatura delle attività attribuite a ogni amministrazione, non solo ai fini dell’analisi del rischio da mettere a fondamento del Piano di prevenzione della corruzione, di imminente aggiornamento: è indubitabile che siffatta preliminare pubblicazione, qualora mancasse, rischierebbe di compromettere la legittimità del procedimento amministrativo cui si riferisce, atteso che l’utenza deve essere messa in grado di conoscere preliminarmente le “regole” dei procedimenti cui è interessata.

NOTE:

⁽¹⁾ Ai sensi dell’articolo 8 del Dlgs 33/2013, la pubblicazione dei dati sul sito istituzionale deve essere tempestiva e gli stessi mantenuti costantemente aggiornati. Nel caso in cui le norme recanti obblighi di pubblicazione prevedano specifiche tempistiche di aggiornamento, esse risultano dettagliate nell’allegato 1 alla delibera 50/2013 di Anac, che ha anche analiticamente indicato le modalità concrete di pubblicazione dei vari documenti, dati e informazioni.

⁽²⁾ Per il codice dei dipendenti dell’Agenzia delle Entrate (articolo 9), anche “secondo quanto previsto dal Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità dell’Agenzia, inserito nel Piano Triennale per la prevenzione della corruzione dell’Agenzia stessa”.

⁽³⁾ La previsione appare ultronea, anche alla luce dell’articolo 15, comma 3, del Dpr 62 che, nell’individuare le competenze dell’ufficio procedimenti disciplinari, già attribuisce a questo anche l’esame delle segnalazioni di violazione dei codici di comportamento.

⁽⁴⁾ La delibera 10/2015 di Anac individuava nel prefetto l’autorità amministrativa competente all’irrogazione delle sanzioni relative alla violazione di specifici obblighi di trasparenza di cui all’articolo 47 – GU, serie generale n. 29 del 5 febbraio 2015.

⁽⁵⁾ L’articolo 8, comma 1, della legge 190, dispone innanzitutto che l’organo di indirizzo definisce gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, che costituiscono contenuto necessario dei documenti di programmazione strategico-gestionale e del Piano triennale per la prevenzione della corruzione. Altresì, l’organo di indirizzo adotta il Piano triennale per la prevenzione della corruzione su proposta del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza entro il 31 gennaio di ogni anno e ne cura la trasmissione all’Autorità nazionale anticorruzione. Nell’Agenzia delle Entrate, alla luce del decreto legislativo 300/1999 (articoli 66, 67 comma 1 e 68 comma 1) e dello Statuto (articoli 5 comma 1 e 6 comma 1), l’organo di indirizzo politico è da individuarsi nel direttore dell’Agenzia. Questi, con proprio provvedimento del 29 gennaio 2015, ha adottato la versione 1.0 del Piano triennale di prevenzione della corruzione 2016 – 2018.

⁽⁶⁾ In sintesi: descrizione del procedimento e normativa di riferimento, unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, dati relativi all’ufficio del procedimento, atti e documenti da allegare all’istanza e modulistica in caso di procedimento a istanza di parte (con facsimile di autocertificazione e indicazioni sull’ufficio competente), modalità per ottenere le informazioni relative a procedimenti in corso, termine per la conclusione e ogni altro termine procedimentale rilevante, casi di Scia/Dia e di silenzio-assenso, strumenti di tutela, link di accesso al servizio on-line ove disponibile o tempi previsti per l’attivazione, modalità di effettuazione di eventuali pagamenti, informazioni sul potere sostitutivo.