Uso improprio del mezzo di servizio: la sentenza della Corte dei Conti

Nel commento dell’Avvocato Maurizio Lucca per Lentepubblica.it alcuni chiarimenti su una recente Sentenza della Corte dei Conti sull’uso improprio del mezzo di servizio.

La sez. giurisdizionale Umbria della Corte dei Conti (Scognamiglio relatore) con la sentenza n. 63 del 13 settembre 2022, interviene per condannare un dirigente pubblico per l’utilizzo improprio dell’auto di servizio [1].

Nello specifico, il danno erariale consistito in viaggi effettuati non per finalità istituzionali, bensì di andata e ritorno dalla sede di lavoro alla propria abitazione ed a viaggi di carattere personale, in violazione alla disciplina interna sull’utilizzo dei mezzi solo per finalità c.d. istituzionali.

Le indicazioni ANAC

In effetti, la “sensibilità” del tema è stato oggetto di un intervento ANAC [2] in relazione a segnalazione relativa a presunte condotte illecite poste in essere in materia di utilizzo improprio dell’autovettura di servizio, disponendo la necessaria pubblicazione sul numero di auto posseduto dalle singole PA e sul loro uso, in quanto contribuirebbe ad assicurare la conoscenza del modo in cui le risorse pubbliche vengono utilizzate, in linea con il concetto di trasparenza secondo il modello FOIA.

L’ANAC, nel quadro della complessa normativa di riferimento, del rischio di una manifestazione di cattiva gestione e di uso inappropriato di risorse pubbliche (condotta, peraltro presidiata da norme penali, ad esempio quelle sul peculato d’uso, ai sensi dell’art. 314, comma 2 c.p.) [3] postula:

• la pubblicazione sui propri siti istituzionali del numero, dell’elenco e delle specifiche delle autovetture di servizio a qualunque titolo utilizzate dalle Amministrazioni;
• invita alla pubblicazione dei dati sulle autovetture di servizio e relativo utilizzo da parte dei soggetti legittimati (numero, elenco e specifiche), pubblicazione come “dati ulteriori”, ai sensi dell’art. 7 bis, comma 3, d.lgs. 33/2013 nella sotto-sezione di “Amministrazione Trasparente” “Altri contenuti” (nel rispetto dell’anonimizzazione dei dati personali);
• raccomanda alle PPAA di valutare, in sede di predisposizione dei propri PTPCT, di programmare nell’ambito dell’area di rischio attinente alla «Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio» misure specifiche per presidiare eventuali usi impropri e di svolgere un attento monitoraggio sull’attuazione delle misure introdotte.

Le misure adottate e i fatti

L’Amministrazione aveva adottato un regolamento interno che, oltre a stabilire l’utilizzo per ragioni d’ufficio, disponeva:

• la documentazione dei viaggi attraverso un registro, tenuto dagli addetti della portineria, dove si doveva annotare data e ora di consegna del mezzo, il nominativo del consegnatario;
• un foglio di viaggio, a cura del conducente, dove si riportava la lettura del contachilometri alla partenza e al rientro, con indicazione del percorso ed il motivo del viaggio.

La prova dell’uso improprio del mezzo di servizio

Le annotazioni, veniva accertato, non corrispondevano per chilometraggio e destinazione, escludendone l’uso istituzionale: «complessivamente, dunque, dal … settembre …al … dicembre …risultano percorsi dal convenuto con l’auto di servizio, 6277 chilometri, che eccedono abbondantemente il chilometraggio relativo alle tratte indicate nel foglio di viaggio… dall’esame delle fatture che Autostrade per l’Italia S.p.A. ha emesso nei confronti di …, con indicazione dei pedaggi autostradali relativi all’apparato telepass installato sulla vettura …, risultano, nel periodo … movimenti di andata e ritorno lungo la tratta … luogo di residenza del convenuto, nonché presso altre località che non risultano compatibili con le scritture riportate nel foglio di viaggio» [4].

Dalle circostanze documentate vengono desunti indizi precisi e concordanti che, in base al criterio della preponderanza dell’evidenza o del più probabile che non, che informa il giudizio contabile, appaiono più che sufficienti a ritenere integrata la prova dell’uso improprio del bene pubblico, aspetto che viene confermato dalle minuziose allegazioni della parte convenuta che «non fanno altro che dimostrare la non riconducibilità di tali impegni allo svolgimento di attività».

L’uso dei mezzi per finalità istituzionali

In parole diverse, la partecipazione a convegni, conferenze, trasmissioni televisive ed altre riunioni non ufficiali non rientravano tra i compiti inerenti il ruolo ricoperto, ed a nulla è valsa la difesa nel sostenere che per la partecipazione a tali impegni (non riconducibili secondo la Corte alle attività inerenti la funzione di vertice ricoperta) l’interessato «avrebbe lasciato l’auto in sosta presso la propria residenza… utilizzando poi il trasporto pubblico» (il numero di chilometri percorsi non risultavano comunque giustificabili) [5].

Invero, se in parte tali attività potrebbero rientrare nella cura dei rapporti tra PA e soggetti portatori di interessi collettivi, per aumentare e promuovere il prestigio dell’Amministrazione di appartenenza (la c.d. finalizzazione dell’interesse perseguito) la loro assiduità e serialità non appare coerente (direttamente collegabili) con questi obiettivi.

Nemmeno viene riconosciuto un valore giustificativo a provare la non estraneità ai compiti istituzionali l’avvenuto pagamento delle ulteriori spese per la partecipazione a tali eventi.

La condanna erariale

L’approdo conseguente prova la condotta dolosa concretizzatasi nell’aver fruito dell’autovettura di servizio in maniera sostanzialmente continuativa per scopi estranei alle finalità della disciplina regolamentare, che escludeva un uso diverso dei mezzi, ovvero quello personale.

Il danno erariale corrisponde ai pedaggi autostradali e al costo di esercizio del mezzo parametrato ai chilometri effettuati, ai sensi dell’art. 33, Rimborsi per trasferte, del D.L. n. 41/1995, convertito in legge n. 85/1995, oltre interessi legali e spese di soccombenza.

Anonimato delle generalità e i dati relativi al convenuto.

Il Collegio non accoglie la richiesta di anonimato dei dati personali, richiamandosi all’art. 52, Dati identificativi degli interessati, del d.lgs. n. 196/2003, che dopo aver valorizzato l’esigenza di indicare il nome delle parti dei loro difensori e del giudice, in adesione al cit. modello FOIA (accountability) della pubblicità delle udienze quale strumento di democrazia finalizzato a consentire il controllo della società civile sull’imparzialità nell’esercizio della funzione giurisdizionale, amministrata in nome del popolo, enuncia i casi di anonimato obbligatorio, lasciando al giudice il potere di non rendere integrale il testo della sentenza a fronte di «motivi legittimi» da dimostrare a cura dell’interessato [6], che, nel caso di specie, non sono emersi «tali da derogare alla richiamata regola generale di conoscibilità delle decisioni nel loro contenuto integrale, ritenendo prevalente, nella fattispecie, interesse pubblico alla suddetta conoscibilità».

Considerazioni di natura istruttoria

Il pregio della sentenza nella sua linearità espositiva offre lo spunto per una serie di considerazioni sull’uso dei beni secondo la loro destinazione (no xe so mare bona) [7].

In primis l’utilizzo dell’auto di servizio deve essere accompagnato da una “misura” sul corretto deposito del mezzo (in capo al custode) e dall’altro sulla rappresentazione delle motivazioni dell’utilizzo, ossia la destinazione del viaggio e il soggetto che ne ha l’uso, con la descrizione del percorso, del chilometraggio, delle date di utilizzo.

Questo porta alla considerazione che il mezzo non può essere utilizzato per raggiungere il proprio domicilio e poi servirsi dei mezzi pubblici [8].

Un secondo aspetto, più di sostanza, è riferito al fatto che non tutte le attività di rappresentanza possono essere compatibili con il ruolo ricoperto, ove attraverso l’uso dei beni in modo apparentemente legittimo, in realtà se ne faccia una ragione diversa, ossia un pretesto per raggiungere e/o svolgere attività del tutto estranee al rapporto di lavoro: una abnorme partecipazione a convegni, manifestazioni, comparse televisive che vanno ben oltre quel limite ragionevole che dovrebbe informare l’attività di coloro che sono ai vertici dell’Amministrazione (la c.d. sobrietà).

Il riferimento alla legittimità di un’attività di partecipazione solo se strumentale a quelle fondate esigenze di manifestarsi all’esterno e di intrattenere pubbliche relazioni in rapporto diretto con fini istituzionali [9]: si dovrà dare la prova dell’inerenza di queste “riunioni di lavoro” con il fine pubblico: disconosciuto nella sentenza [10].

È necessaria la presenza del fine pubblico, rivestire il carattere dell’inerenza, nel senso che devono essere strettamente connesse con il fine di mantenere o accrescere il ruolo, il decoro e il prestigio dell’Ente medesimo, nonché possedere il crisma dell’ufficialità, nel senso che esse finanziano manifestazioni della Pubblica Amministrazione idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell’attività amministrativa: l’attività di rappresentanza ricorre in ogni manifestazione ufficiale attraverso gli organi muniti, per legge o per statuto, del potere di spendita del nome della PA di riferimento.

La violazione dei criteri finalistici testé indicati conduce all’illegittimità della spesa sostenuta dall’Ente per finalità che fuoriescono dalla rappresentanza [11].

È stato dimostrato che sia la partecipazione agli eventi che l’uso del mezzo non erano compatibili con il ruolo e il fine istituzionale, per assumere una valenza personale.

Un ultimo aspetto, non meno importante è da una parte, il fine dell’utilizzo del bene (come sommariamente enunciato), dall’altra, la verifica sulla compatibilità dell’uso (del mezzo) rispetto alla documentazione giustificativa, dove il responsabile della liquidazione deve effettuare una concreta valutazione sull’attività effettuata (rimborsabile), non potendo ammettere a discarico spese prive di documentazione o non giustificate (l’eccesso di chilometraggio e una disponibilità del mezzo continuata, quasi personale, un c.d. benefit, tuttavia escluso dal contratto di lavoro), pena una responsabilità istruttoria (correità).

Si comprende appieno che il responsabile deve avere piena contezza che i rimborsi o le spese devono essere documentate e non devono corrispondere ad esigenze personali di chi le effettua o di chi le richiede [12], dovendo:

• essere giustificate, indicando analiticamente le finalità istituzionali perseguite e il rapporto di pertinenza tra l’attività dell’Ente e la spesa (i viaggi devono corrispondere ad esigenze di lavoro);
• l’apparato documentale deve essere presente e valutato in modo rigoroso, associando anche una valutazione sulla loro congruità e ragionevolezza [13];
• la qualificazione e la natura del destinatario (la corrispondenza tra chilometraggio e percorso, tra date ed eventi, tra costi e pezze giustificative) [14].

In effetti, portando un esempio pratico, occorre soffermarsi sull’attività di controllo, non potendosi ritenere sufficiente la produzione di un foglio di viaggio privo di riscontri, oppure di rimborsi delle spese senza l’indicazione della merce acquistata e delle generalità del compratore, ovvero la sola propria autodichiarazione della spesa delle somme asseritamente anticipate senza l’indicazione dei documenti allegati a corredo (ex art. 184 TUEL che prevede la necessità di presentare titoli «atti a comprovare il diritto acquisito del creditore»): è doveroso effettuare concretamente i dovuti controlli, al fine di evitare la grave negligenza, non avvedendosi della mancanza della necessaria documentazione [15].

Note

[1] Sull’utilizzo dei mezzi di servizio si rinvia, Presidente del Consiglio dei ministri del 25 settembre 2014, adottato ai sensi dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. Vedi, anche, il DPCM 11 aprile 1997, Utilizzo delle autovetture in dotazione alle amministrazioni pubbliche e la successiva Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 febbraio 1998, Autovetture di servizio in dotazione alle amministrazioni civili dello Stato ed agli enti pubblici non economici, recanti criteri di razionalizzazione dell’uso delle autovetture per l’individuazione di un sistema alternativo rispetto a quello della gestione diretta degli autoveicoli.

[2] ANAC, Delibera n. 747 del 10 novembre 2021, Indicazioni di carattere generale sulla pubblicazione ai sensi del d.lgs. n. 33/2013 dei dati relativi alle autovetture di servizio delle pubbliche amministrazioni e sull’introduzione di misure specifiche di prevenzione della corruzione.

[3] L’uso dell’auto di servizio non giustificato da alcuna finalità istituzionale, costituisce un uso illecito del bene, integra il delitto di peculato d’uso il fatto che il pubblico dipendente utilizzi l’auto di servizio per soddisfare esigenze personali, Cass. pen., sez. VI, 16 gennaio 2019, n. 2006.

[4] L’utilizzo dell’autovettura di servizio per il tragitto casa – lavoro, costituisce un uso illecito del bene e fonte di danno erariale. Nessuna consuetudine, per quanto radicata nel tempo, può giustificare la violazione degli obblighi di servizio; è semmai vero che il mantenimento di una prassi illegittima può addirittura costituire elemento di aggravio della responsabilità nei casi in cui la posizione dell’agente avrebbe potuto consentire di porre rimedio o modificare una situazione foriera di grave pregiudizio per le finanze pubbliche, Corte conti, sez. I giur. Centrale d’Appello, del 26 settembre 2018, n. 369. Vedi, anche, Corte conti, sez. giur. Lazio, 30 settembre 2016, n. 272.

[5] Cfr. Corte conti, sez. III, giur. centrale, sentenza n. 522/2013, dove è stato quantificato il danno erariale per l’utilizzo improprio di arei militari suddiviso per la spesa sostenuta dall’Amministrazione per il consumo di carburante, un indebito esborso risarcibile; il costo orario dei voli indebitamente effettuati; l’impiego di personale illecitamente distratto dai propri compiti istituzionali (dispendio di energie lavorative di numerose unità di personale, sia per l’organizzazione dei viaggi, sia per il riallestimento degli aerei utilizzati e sia per l’effettuazione dei voli, con impiego di piloti, personale di bordo e specialisti componenti l’equipaggio).

[6] Cfr. Cass., sez. trib., ord. 7 agosto 2020, n. 16807 e sentenza 29 marzo 2019, n. 8829.

[7] Detto Veneto, «non è la cosa giusta».

[8] L’uso costante e reiterato nel tempo di un’autovettura di servizio da parte del pubblico funzionario integra l’ipotesi di peculato per appropriazione, Cass. pen., sentenza n. 20922/2012. Altra giurisprudenza ha, invece, ritenuto che l’impiego e/o comunque l’indebita utilizzazione di un’autovettura pubblica da parte del funzionario per compiere itinerari cittadini per fini personali, compreso l’accompagnamento casa-ufficio, si dovesse qualificare come peculato d’uso, Cass. pen., sentenza n. 1113/1996.

[9] Cfr. Corte dei conti, sez. giur. Liguria, 31 dicembre 2018, n. 330.

[10] Non sfugge, invero, che non sono ad es. spese di rappresentanza (da considerarsi, quindi, illegittime) quelle per ristorare i dipendenti pubblici o professionisti per riunioni di lavoro, ovvero per trasferte di amministratori in occasione di manifestazioni non inerenti la promozione dell’immagine dell’Ente pubblico, Corte dei conti, sez. contr. Emilia – Romagna, 24 ottobre 2013, n. 271; sez. contr. Molise, 9 marzo 2021, n. 7.

[11] Corte conti, sez. contr. Campania, deliberazione SRCCAM/ 77/2019/VSG.

[12] Corte conti, sez. giur. Toscana, 10 luglio 2013, n. 246; sez. giur. Campania, 11 luglio 2013, n. 936; cfr., anche, Cass. pen., sez. VI, 9 luglio 2020, n. 20535.

[13] Corte conti, sez. giur. Lazio, 17 giugno 2009, n. 1181.

[14] Corte conti, sez. giur. Lombardia, 17 settembre 2014, n. 180.

[15] Corte conti, sez. giur. Liguria, 19 novembre 2019, n. 119.