Valutazione Partecipativa nelle Amministrazioni Pubbliche: cos’è e come funziona

Oggi parleremo, nel nostro approfondimento, di un tema sempre attuale nella nuova Pubblica Amministrazione sempre più “trasparente”: la Valutazione Partecipativa nelle Amministrazioni Pubbliche. Scopriamo di cosa si tratta.

la valutazione partecipativa nelle amministrazioni pubbliche è un elemento introdotto dalla Funzione Pubblica con le linee guida del 4 novembre 2019 (che trovato in versione integrale alla fine di questo articolo).

In tal modo il Dipartimento dà seguito a una delle novità più rilevanti introdotte dal d.lgs. 74/2017, che ha modificato la normativa sulla valutazione della performance (d.lgs. 150/09).

Valutazione Partecipativa nelle Amministrazioni Pubbliche

Scopriamo qui di seguito in cosa consiste questa valutazione partecipativa ai fini della performance nella PA.

Normativa

Con la modifica del d.lgs. 27 ottobre 2009, n.150, operata dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 74, il Legislatore ha dato maggiore concretezza al principio astratto della partecipazione con riferimento al ciclo della performance.

Articolo 7

In particolare, l’art. 7 delinea, al comma 2, lett. c), la partecipazione dei cittadini alla valutazione della performance organizzativa dell’amministrazione declinandola su tre cardini fondamentali:

• sotto il profilo soggettivo, sono protagonisti dei processi valutativi sia i cittadini che gli “utenti finali” dei servizi resi dall’amministrazione; il duplice riferimento è diretto a coinvolgere nella valutazione i fruitori delle “attività istituzionali” e dei “servizi pubblici”. A tali categorie vanno aggiunti tutti gli altri portatori di interesse (cd. stakeholder) in qualsiasi modo direttamente o indirettamente interessati all’operato dell’amministrazione;
• sotto il profilo oggettivo, l’ambito della valutazione concerne la qualità di tutte le attività istituzionali e tutte le prestazioni di servizi delle pubbliche amministrazioni;
• sotto il profilo procedimentale, la partecipazione alla valutazione è coerentemente ricondotta all’ambito specifico “della performance organizzativa dell’amministrazione, secondo quanto stabilito dagli articoli 8 e 19-bis”.

Articolo 8

L’articolo 8 prevede che il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa (SMVP) concerne, in particolare:

• la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;
•  lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione.

Articolo 19-bis

L’art. 19-bis, inoltre:

• prevede che la partecipazione dei cittadini alla valutazione della performance organizzativa possa avvenire anche “in forma associata”;
• individua l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) quale possibile interlocutore dei cittadini e degli utenti a cui può essere direttamente comunicato “il proprio grado di soddisfazione per le attività e per i servizi erogati”;
• impone un vero e proprio obbligo per le amministrazioni di favorire la “valutazione partecipata” e di predisporre sistemi di rilevazione del grado di soddisfazione;
• dà uno specifico ruolo anche agli “utenti interni” cioè ai settori delle strutture amministrative che si avvalgono di servizi strumentali e di supporto dell’amministrazione valutata;
• prescrive la pubblicazione dei risultati della rilevazione del grado di soddisfazione dei soggetti su attività e servizi con cadenza annuale;
• demanda all’OIV la verifica dell’effettiva adozione dei sistemi di rilevazione ed impone al medesimo Organismo di tener conto dei risultati sia ai fini della valutazione della performance organizzativa dell’amministrazione e sia, in particolare, ai fini della validazione della Relazione annuale sulla performance.

Che cosa si intende per valutazione partecipativa?

La valutazione partecipativa è una forma di valutazione della performance che avviene nell’ambito di un rapporto di collaborazione tra amministrazione pubblica e cittadini, coinvolge non solo gli utenti esterni ma anche quelli interni e comprende diversi ambiti e strumenti.

All’interno di tale rapporto, il processo può essere guidato prevalentemente dall’amministrazione (valutazione partecipativa) o dai cittadini (valutazione civica).

Molti metodi di valutazione, anche sofisticati, non riconoscono agli stakeholder autonomia nella valutazione. Il punto di vista dei cittadini è considerato oggetto di indagine, ovvero uno dei tanti punti di vista da tenere in considerazione durante la valutazione.

Nella valutazione partecipativa, invece, tale prospettiva si ribalta. Il cittadino e/o l’utente cessa di essere esclusivamente oggetto di indagine, diventando co-valutatore delle attività e dei servizi di cui beneficia, anche ai fini del miglioramento organizzativo.

La collaborazione con cittadini e utenti

La valutazione partecipativa è svolta in collaborazione con i cittadini e/o gli utenti, mediante l’utilizzo di metodologie dichiarate e controllabili aventi anche lo scopo di ridurre l’asimmetria informativa, per la formulazione di giudizi motivati sull’operato dell’amministrazione.

Sono dunque i cittadini e/o gli utenti stessi, dotati di adeguati strumenti, a produrre informazioni rilevanti per la valutazione dei servizi.

L’attività di valutazione partecipativa consente così di monitorare e verificare, ad esempio, il rispetto di determinati standard quanti-qualitativi previsti da impegni contrattuali o carte dei servizi o il grado di rispondenza di determinate attività e servizi alle attese dei cittadini e/o utenti.

Obiettivi

La valutazione partecipativa mira a:

• migliorare la qualità delle attività e dei servizi pubblici, avvicinandoli ai reali bisogni dei cittadini grazie alle loro idee e suggerimenti, attraverso cui raggiungere una conoscenza più completa dei bisogni;
• promuovere processi di innovazione amministrativa;
• mobilitare risorse e capitale sociale presenti sul territorio, attivando processi di cittadinanza attiva, responsabilizzando e motivando i cittadini per rafforzare la coesione sociale e il senso di appartenenza alla collettività;
• gestire e ridurre i conflitti, rafforzando la fiducia nelle istituzioni e contrastando il deficit di legittimità e consenso, anche attraverso il miglioramento della trasparenza e l’apertura verso l’esterno dell’operato dell’amministrazione pubblica;
• integrare il performance management nei processi decisionali, collegando realmente la valutazione alla pianificazione, migliorando l’uso delle informazioni di performance sia da parte dei dirigenti pubblici e dei politici, sia da parte dei cittadini.

Principi più rilevanti

È fondamentale identificare i principi più rilevanti che sono alla base della valutazione partecipativa:

1. lavoro in collaborazione tra amministrazioni pubbliche e attori sociali, ovvero cittadini attivi e organizzazioni di promozione e di tutela dei diritti; per essere efficace, tale legame deve ispirarsi all’esplicita condivisione di obiettivi di miglioramento che si vogliono perseguire, mettendo insieme diversi tipi di risorse;
2. piena consapevolezza (sia da parte dell’amministrazione che dei cittadini) della necessità di superare l’autoreferenzialità nell’affrontare gli aspetti connessi alla qualità dei servizi e/o delle attività oggetto di valutazione;
3. valutazione partecipativa quale strumento aperto a tutti coloro che intendono fornire il proprio apporto costruttivo e concreto senza secondi fini; il concetto alla base dell’apertura agli stakeholder è che il loro coinvolgimento possa spingere le amministrazioni pubbliche a migliorare le attività e i servizi erogati.

Fattori abilitanti alle iniziative di valutazione della partecipazione

Occorre poi ricordare che esistono una serie di fattori abilitanti che possono favorire il successo delle iniziative di valutazione partecipativa. Tra di essi si segnalano:

• l’utilizzo di strumenti quali la mappatura degli stakeholder, la carta dei servizi, la mappatura dei processi, la rilevazione del grado di soddisfazione, il Common Assessment Framework, il benchmarking ecc. che “preparano il terreno” per la valutazione partecipativa e facilitano l’identificazione dei valutatori e dei servizi oggetto di valutazione;
• un sistema di performance management già attento alle dimensioni di impatto-outcome e di qualità: un sistema che contiene obiettivi e indicatori rilevanti e comprensibili per i cittadini, infatti, è di per sé in grado di attrarre l’interesse dell’opinione pubblica e favorire un meccanismo di accountability verso l’esterno;
• la disponibilità delle competenze professionali e delle risorse (materiali e immateriali) necessarie a sostenere l’impegno nel tempo;
• un alto commitment politico che assicuri non solo la continuità, ma anche la promozione e il rafforzamento, dei processi di valutazione partecipativa.

Distorsioni cognitive (bias)

La valutazione partecipativa, sebbene sia meno soggettiva di altri strumenti quali la customer satisfaction, può presentare comunque distorsioni cognitive (c.d. bias).

Le decisioni relative alla progettazione, conduzione e rendicontazione dei risultati di qualsiasi valutazione sono caratterizzate da bias.

Scelta servizi e attività da valutare

A titolo di esempio, si menzionano i momenti della scelta dei servizi e delle attività oggetto della valutazione, la selezione dei cittadini e/o utenti che partecipano alla valutazione e le loro modalità di coinvolgimento, la selezione delle dimensioni di performance oggetto della valutazione, ecc. I bias emergono quando, a causa di errori nella suddetta fase di selezione, importanti categorie di stakeholder, servizi salienti o aspetti rilevanti di performance sono esclusi dalla valutazione.

Elaborazione e interpretazione dati

Anche la fase di elaborazione e interpretazione dei dati raccolti può essere affetta da bias, intenzionali o non. Un bias importante deriva dall’influenza che le caratteristiche personali e le esperienze di vita del valutatore hanno sul suo giudizio.

Le indicazioni fornite di seguito in ordine alla corretta implementazione della valutazione partecipativa riducono alcuni di questi bias – tra l’altro comuni o persino più enfatizzati in altre forme di valutazione – poiché molte delle decisioni su elencate sono condivise con il cittadino e/o con l’utente.

Esempi di bias più rilevanti

Tra i bias più rilevanti, possono essere segnalati a titolo di esempio:

• la non corretta selezione dei soggetti da coinvolgere: escludere qualche soggetto significherebbe raccogliere informazioni parziali e tendenzialmente poco affidabili;
• la resistenza alla valutazione: la valutazione può essere ostacolata in ragione delle potenziali conseguenze. Tale effetto può potenzialmente essere amplificato dal fatto di coinvolgere nella valutazione soggetti esterni. Per limitare tale rischio, può essere utile che il coinvolgimento dei cittadini e/o degli utenti avvenga in una logica partecipativa basata sulla condivisione del maggior numero possibile di informazioni, per assicurare una conoscenza più approfondita e completa dei servizi e delle attività da valutare;
• la scelta degli strumenti/metodologie di partecipazione: esistono vari esempi di metodologie, quantitative come i questionari standardizzati e qualitative come i gruppi di discussione (focus group) o le interviste. La somministrazione di un questionario standard permette di raggiungere in breve tempo un gran numero di persone, mentre le tecniche qualitative, seppur molto più onerose in termini di tempo e risorse, permettono di raccogliere informazioni più ricche e dettagliate;
• la motivazione delle persone a partecipare: è importante rendere la partecipazione un’occasione continua e non sporadica;
• il coinvolgimento in tutte le fasi del ciclo della performance: la partecipazione è un processo ciclico, e non lineare, con un inizio e una fine determinati; alcune esperienze sono fallite perché si è richiesta la partecipazione soltanto nella fase valutativa, quindi conclusiva. Una persona è pertanto chiamata a valutare qualcosa che non ha seguito dall’inizio, spesso sulla base di un protocollo operativo sul quale non ha nessuna possibilità di intervenire. Volendosi assicurare una partecipazione allargata, è necessario quindi poter lavorare insieme in ogni fase del ciclo.

Requisiti minimi

Inoltre. risulta importante prevedere i “Requisiti minimi” al fine di favorire una gradualità nella progettazione, nell’implementazione e nel miglioramento del modello di valutazione partecipativa.

Tabella 1. I Requisiti Minimi

Attori chiave

Infine, i principali soggetti coinvolti nel processo di valutazione partecipativa sono il DFP, l’amministrazione valutata, l’OIV e il cittadino/utente valutatore:

• il DFP, con il supporto tecnico e metodologico della CTP, svolge un ruolo di regia nell’indirizzo e coordinamento delle amministrazioni. Il DFP fornisce indicazioni metodologiche e supporta le amministrazioni nell’attuazione degli indirizzi forniti. Anche mediante l’organizzazione di appositi laboratori specialistici per la condivisione di buone pratiche;
• l’amministrazione definisce il modello di valutazione partecipativa che intende adottare, costruisce la mappa degli stakeholder, individua attività e/o servizi da valutare, le dimensioni di performance e i soggetti valutatori; ha, inoltre, un ruolo chiave nelle attività di formazione e comunicazione, valutazione, utilizzo dei dati;
• l’OIV è chiamato a verificare l’adeguatezza del modello di valutazione partecipativa esplicitato dall’amministrazione nel proprio SMVP e a verificarne l’effettivo rispetto al fine di presidiare la corretta applicazione del principio di partecipazione dei cittadini e degli utenti. L’OIV, in particolare, deve verificare la previsione dei requisiti minimi delineati dalle presenti linee guida. L’OIV deve anche assicurarsi che il processo di valutazione partecipativa delineato nel SMVP possa garantire la regolare messa a disposizione delle informazioni necessarie ai fini della valutazione della performance organizzativa complessiva e della validazione della Relazione annuale sulla performance;
• i cittadini e/o utenti sono chiamati a svolgere un ruolo attivo, con un investimento di tempo ed energie, sia nelle attività preparatorie (inclusa l’attività di comunicazione volta a ridurre le asimmetrie informative, facendo conoscere meglio il servizio/attività oggetto della valutazione e il contesto in cui sono erogati) che nella valutazione delle attività e dei servizi. Il loro ruolo lungo il ciclo della performance può essere limitato alla sola valutazione oppure comprendere anche la selezione dei servizi oggetto di valutazione e dei criteri di analisi delle performance e, ulteriormente, estendersi alla definizione di piani di miglioramento a valle del processo di valutazione e, dunque, alla fase di ri-progettazione del servizio con la definizione degli standard qualitativi e quantitativi del servizio.

Ulteriori soggetti interessati

Oltre a tali soggetti principali, poi, potrebbe essere utile prevedere:

• in caso di amministrazioni particolarmente grandi e/o complesse, nell’ambito delle quali il modello di valutazione partecipativa viene applicato a numerose attività e servizi, anche molto diversi fra loro, l’individuazione di un responsabile/coordinatore della valutazione partecipativa che si occupi di supportare le diverse unità organizzative nella corretta applicazione del modello stesso;
• nel caso in cui il servizio o l’attività oggetto di valutazione partecipativa siano trasversali a più unità organizzative, la costituzione di un gruppo di lavoro dedicato che preveda la partecipazione di dirigenti e funzionari appartenenti alle diverse unità organizzative coinvolte, accanto a cittadini/ utenti.

Il testo completo delle linee guida della Funzione Pubblica

A questo link potete consultare il testo di riferimento in materia di linee guida per la valutazione partecipativa nelle Amministrazioni Pubbliche.