I Consorzi di bonifica non possono fruire dell’esenzione dalle imposte comunali

I consorzi di bonifica sono concessionari dei beni demaniali che vengono loro affidati e non meri detentori. Quindi, sono tenuti al pagamento sia dell’Ici che dell’Imu. E non possono fruire dell’esenzione dalle imposte comunali nonostante esercitino una funzione pubblica di rilevanza costituzionale. E’ quanto ha affermato la Corte di cassazione con la sentenza 22647 del 24 ottobre 2014.

Ecco la sentenza sul ricorso proposto da:

CONSORZIO DI BONIFICA DELLA PIANURA DI FERRARA con sede in (OMISSIS),  contro il COMUNE  DI FERRARA.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il  Consorzio in epigrafe indicato, già Consorzio di Bonifica   Valli   di Vecchio  Reno,  ha  impugnato  in  sede  giurisdizionale  un    avviso    di accertamento   per   omessa  presentazione  della  dichiarazione   Ici   per l’anno  2002,  notificatogli  dal  Comune  di  Ferrara,  in   relazione   al possesso    di    beni   del   demanio   statale,   recuperando    l’imposta asseritamente dovuta, con maggiorazione di interessi e sanzioni.

L’adita  commissione tributaria provinciale di Ferrara,  pronunciando  sul ricorso, cui resisteva il Comune, respingeva il ricorso.

Su   appello  del   Consorzio,   la   commissione   tributaria   regionale dell’Emilia  Romagna, con  la  sentenza  in  questa   sede   impugnata,   ha confermato  la   statuizione  di  primo  grado,   ritenendo   legittima   la pretesa  fiscale, in quanto il consorzio risultava usufruttuario  dei   beni demaniali in base alle risultanze catastali e la L. n. 136  del  2001,  art. 2,  comma  7,  aveva  qualificato  come  diritto  di  usufrutto  il   titolo giuridico in base al quale il consorzio era stato autorizzato  a  utilizzare gli  immobili.  Escludevano,  d’altronde,   i   Giudici   di    merito,   la possibilità di applicare l’esenzione di cui al D.Lgs.  n.  504   del   1992, art. 7, comma  1,  lett.  a),  giacchè  il   consorzio   di   bonifica   non rientrava nell’elenco dei soggetti  considerati  dalla  norma.

Contro  la sentenza di appello, il  consorzio  di  bonifica  ha   proposto ricorso  per cassazione affidandolo a cinque mezzi; il Comune  resiste   con controricorso.

Entrambe  le  parti  hanno   depositato   memoria;   il   difensore del Consorzio anche note d’udienza.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con  il  primo  mezzo il  Consorzio  censura  l’impugnata   sentenza   per violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 504 del 1992, artt.  1,   3  e 5.

Con il secondo motivo viene denunciato il vizio di omessa motivazione   su punto decisivo della controversia, costituito dall’avere  ritenuto   che  il Consorzio fosse possessore delle opere oggetto di imposizione,   sulla  sola base del dato catastale.

Con  il terzo mezzo si lamenta la  violazione  e  falsa  applicazione  del D.Lgs. n. 504 del 1992, artt. 1 e 3, nonchè artt. 823 e 978 c.c.

Con  il quarto motivo si deduce violazione e falsa applicazione della   L. n.  136 del 2001, art. 2, comma 7, in relazione al D.Lgs. n.  504  del 1992, artt. 1 e 3.

Con  il  quinto mezzo la decisione  viene  censurata  per   violazione   e falsa applicazione del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 7, comma 1, lett.  A).

I   primi   quattro  motivi   di   ricorso   riguardano    la    questione dell’imponibilità  o   meno,  ai  fini  ICI,  dei   beni   demaniali   nella disponibilità    dei    consorzi   di   bonifica    ed    utilizzati     per l’espletamento della loro attività istituzionale. Stante l’intrinseca    connessione,   tali   motivi    vanno    trattati congiuntamente.

Osserva,   in  vero,  il   Collegio,   che   la   commissione   tributaria regionale  ha  attribuito   al   consorzio   di   bonifica   la   veste   di usufruttuario degli specifici  beni  di  cui  all’oggetto,  in   base   alle risultanze dei dati catastali.

Quindi  ha  richiamato  la L. n. 136  del  2001,  la   quale   stabilisce, all’art.  2,  comma  7,   che  “sono  trasferiti  a   titolo   gratuito   ai consorzi  di bonifica, costituiti ai sensi delle norme approvate  con   R.D. 13  febbraio  1933, n. 215, art. 59, le aree  ed  i   fabbricati   demaniali sui  quali, alla data di entrata in vigore della  presente  legge,   risulti costituito  il diritto di  usufrutto  a  favore  dei  consorzi stessi”.

La decisione, sul punto, è  censurata  dal  ricorrente  sotto  entrambi  i punti  di  vista  ed,  in  effetti,  va  corretta  per   ciò   che   attiene all’essenziale   profilo   dell’esistenza,   in   capo   al   consorzio   di bonifica, di un diritto di  usufrutto  sui  beni  demaniali  alla  data   di entrata in vigore della legge citata.

Il che dispensa il  Collegio  dalla  necessità  di  esaminare  l’ulteriore consequenziale   questione  involta  dal  riferimento   della    commissione tributaria all’art. 2, comma 7, della Legge citata, quanto   al   fatto   se l’oggetto  del  disposto trasferimento a  titolo  gratuito  degli   immobili demaniali abbia, nel 2001, riguardato i beni  demaniali  in   sè,   di   cui il consorzio risultasse usufruttuario, ovvero  –   come   un’interpretazione logico-sistematica   farebbe    supporre,    in  coordinazione  col  dettato del successivo D.Lgs. n. 85 del  2010  –  i  soli   diversi  beni  che,  nel tempo,   fossero   divenuti   non   più    suscettibili   di   utilizzazione funzionale agli scopi di bonifica,  sì  da  poter  costituire  oggetto di un provvedimento  di  generalizzata  patrimonializzazione di quell’ente. L’errore  giuridico  in cui  la  commissione  è   incorsa,   quanto   alla suddetta  preliminare  considerazione  di  esistenza  di   un   diritto   di usufrutto   del   consorzio   sugli  immobili   demaniali,   è    costituito dall’essere stata tale considerazione dedotta dal dato catastale.

Invero  è infondata  l’attribuzione  alle  risultanze  catastali  di   una piena rilevanza di prova, quanto  al  titolo  giuridico  posto  a  base  del rapporto   tra   il   soggetto   indicato   nella   partita   catastale    e l’immobile.  Le   risultanze  del  catasto  sono  dalla  giurisprudenza   di questa    corte   da   sempre   considerate   vincolanti   –   finchè    non modificate  a  seguito  di  contenzioso  con  l’agenzia  del  territorio  – soltanto  per quanto concerne  la  natura  del  bene,  come  emergente   dal classamento, e la rendita catastale (v. tra le tante sez. un. n. 9203-   07, cui adde sez. un. n. 18565-09 e  n.  675-10).  Mentre,  relativamente   agli aspetti  afferenti la titolarità del  bene   o   la   natura   del   diritto vantato,  quelle  risultanze  possiedono,  nei   giudizi    diversi    dalla rivendicazione,  mero valore indiziario,  sempre  destinato  a   cedere   il passo dinanzi alla esistenza di  titoli  giuridici  (comunque   dedotti)  di segno contrario (cfr. Cass. n. 16094/03 e poi anche Cass.  n. 22972-10 e  n. 22973-10).

E,  a  proposito della affermata  esistenza  del  titolo   giuridico   cui associare  il presupposto impositivo, va anche precisato che  l’onere  della prova incombe sull’amministrazione.

Può  osservarsi  che  non  è  dato  individuare  nell’ordinamento   alcuna disposizione idonea a ritenere costituito un diritto di usufrutto  su   beni del demanio idrico statale in favore dei consorzi di bonifica.

Per   altro  non  è   menzionato   dal   comune   (o   dalla   commissione tributaria)  alcun  atto   in   tal  guisa   rilevante,   quanto   al   caso concreto del consorzio di bonifica della pianura di Ferrara.

Da questo punto di  vista  l’argomentazione  del  consorzio  ricorrente  è pienamente condivisibile.

La  veste  giuridica  di  usufruttuario  risulta,   infatti,   quanto   al rapporto  tra  i   consorzi  e  gli  immobili  demaniali   funzionali   alla bonifica integrale,  soltanto  da  una  circolare  ministeriale,   di   poco susseguente al R.D. n. 215 del 1937.

Si  tratta  della circ. n. 2 del 31 gennaio  1937,  con  la  quale   venne stabilito  che  i   beni   pertinenti  alle  opere   di   bonifica   fossero intestati  alla partita del  demanio  pubblico  dello  Stato  e,   dopo   la consegna,    altresì   al   conto   del   consorzio   di   bonifica    quale usufruttuario.

Sennonchè  la  circolare, per  le  implicazioni   che   ne   derivano   in ordine   all’applicazione  delle  norme  fiscali,  non  si  può  considerare equivalente al  titolo  giuridico  idoneo  alla  costituzione  del  diritto, stante   il   limite   insito   nella   corrispondente   posizione   assunta nell’ordinamento.

In  generale  va confermato che  le  circolari  ministeriali   sono   meri atti  interni, destinati ai soli uffici dell’amministrazione fiscale; e  quindi  non  hanno alcuna  rilevanza  ai  fini  dell’applicazione   dei tributi.  In  sostanza,  non  provenendo  dall’organo  deputato  a   emanare norme, le circolari non hanno efficacia di legge tributaria  (v.  Cass.   n. 14619-00; n. 21184-08).

Al limite funzionale risponde anche la circolare appena citata.

La  quale  dunque è  semplicemente  irrilevante  in  ordine  al   problema posto  dalla   attuale  controversia,  anche  sorvolandosi  sul   fatto   di essere  stata  – essa – al tempo della sua emanazione,  motivata  col   fine precipuo di perseguire, in coincidenza coi poteri di riscossione   assegnati ai  consorzi, altresì le entrate  erariali  affinchè  il  consorzio   –   si legge nella circolare – “cominciando  a  godere  dei  proventi  di  opere  e pertinenze, vi paghi i tributi  e  contributi  fondiari”.

Ciò premesso, non può  tuttavia  sostenersi  che,  ai  fini  dell’Ici,  il consorzio  di   bonifica   sia   da   considerare   mero   detentore   degli immobili demaniali.

Il  rapporto  tra  i consorzi di bonifica e  i  beni  del   demanio   loro affidati    è    in   verità   declinabile   secondo   lo   schema     della concessione a titolo gratuito; ed è un rapporto basato sulla  stessa   legge istitutiva  dei  consorzi  (il  R.D.  n.  215  del  1933),  in  correlazione con  la   funzione  specifica,   ivi   loro   assegnata,   di   “esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica” (art.  54 del R.D. cit.).

Derivando  il  titolo direttamente  dalla  legge,   non   era   necessaria l’emanazione   di   un   conseguente   atto   amministrativo    propriamente concessorio.

In  altre  parole, i consorzi possiedono  i  beni  demaniali   in   quanto quei  beni  sono  loro   affidati  in  uso  per   legge,   in   qualità   di soggetti  obbligati alla esecuzione, manutenzione ed esercizio  delle  opere realizzate  per  finalità  di  bonifica  e  di  preservazione  idraulica.

Ciò  posto,  la relazione tra il  consorzio  e  i  beni,   avente   titolo nella  legge,  non  può essere relegata nell’alveo della  detenzione   mera, come  d’altronde  è  indirettamente  confermato   dall’essere   i   relativi contributi  (alla  spesa  di  esecuzione  e   manutenzione    delle    opere pubbliche) considerati esigibili dai consorzi stessi come oneri   reali  sui fondi dei contribuenti (R.D. n. 215 del 1933, art. 21).

Trattasi di possesso qualificato dal titolo.

Pertanto, ai fini dell’imposizione di cui è causa, rileva il   D.Lgs.   n. 504  del 1992, art. 3, come modificato dalla L. n. 388 del  2000,  art.  18, comma 3, secondo il quale soggetti passivi dell’Ici sono, da  un   lato,  il proprietario degli immobili  di  cui  all’art.  1,  comma   2,   ovvero   il titolare di  diritto  reale  di  usufrutto,  uso,   abitazione,   enfiteusi, superficie,  sugli stessi, e  dall’altro,  “nel  caso   di   concessione  su aree demaniali”, il soggetto concessionario.

Deve  allora in tal senso,  confermarsi  la  decisione  della  commissione tributaria.

Il consorzio di bonifica, in relazione  ai  beni  demaniali  posseduti  in funzione delle opere integrali di  bonifica,  era  –  in  senso  formale   – soggetto passivo dell’Ici.

E,  considerata la fattispecie ratione  temporis,  non  v’era  neppure  la necessità  di  stabilire  se (come pure  è  implicito  nella  legge  citata)la  concessione ex lege gli avesse  attribuito  il  diritto   di   costruire immobili sul demanio  (a  tipo  di  canali,   argini,   stazioni   idrovore, dighe,  centraline, bacini di conca  o  altro),  e  avesse  avuto,   quindi, effetti reali (con la conseguenza della  tassabilità   degli   immobili   ai fini Ici, in capo al concessionario,  già  prima  dell’anno  2000),   oppure effetti solo obbligatori   (con   la   diversa   conseguenza    della   loro anteriore  intassabilità),   secondo   la  distinzione altre volte da questa corte affermata al riguardo (v. per  tutte  Cass.  n.  24969-10, nonchè  per ulteriori  spunti,  Cass.  n.  9935/08,  n.  22522-09;  n.  15479-10;  e  v. anche,  sulla   teorica   assoggettabilità  all’Ici  del  concessionario  di un’area demaniale per  la costruzione di un opificio industriale,  Cass.  n. 22757-04).

I primi quattro motivi di ricorso vanno per tale ragione rigettati.

Egualmente infondato è il restante motivo di ricorso, che   ripropone   la questione relativa all’esenzione prevista dal D.Lgs.  n.   504   del   1992, art. 7, comma 1, lett. a).

Infatti,  l’esenzione, invocata per  essere  la  bonifica  del  territorio confacente   a   una   funzione   pubblica  di   rilevanza   costituzionale, assolta dai consorzi, deve, comunque, ritenersi negata  correttamente,   dal momento  che  la  norma  che la prevede  riguarda  gli  immobili   posseduti dallo  Stato  e  dagli  altri  enti   pubblici   ivi   elencati,   destinati esclusivamente ai compiti istituzionali di questi  (v.  tra  le  tante Cass. n. 24593-10; n. 8450-05) e che,  tra  i  citati  soggetti   non  rientra  il consorzio di bonifica.

Trattasi,  infatti,  di norma  di  stretta  interpretazione,   in   quanto avente  natura  derogatoria di previsioni impositive  generali,  come   tale insuscettibile   di  estensione   al   di   là   delle    ipotesi    tipiche disciplinate.

Conclusivamente, il ricorso va rigettate.

Le spese processuali seguono la soccombenza.

FONTE: Corte di Suprema Cassazione, Sezione Tributaria