Prescrizione e decadenza del credito nella riscossione: cosa accadrà entro la fine del 2023

Ecco una panoramica sulla prescrizione e sulla decadenza del credito nella riscossione e su cosa accadrà entro la fine dell’anno. 

Come stabilito dalla legge, la riscossione pubblica si basa su due importanti istituti giuridici: la decadenza e la prescrizione del credito.

Si tratta di un tema che ha alimentato diverse criticità della riscossione coattiva, condotta dall’Agenzia nazionale della Riscossione, con nuove sentenze che alimentano il dibattito.

Ecco di cosa si tratta.

Cos’è la decadenza dalla riscossione

Per “decadenza”, intendiamo l’obbligo di compiere una certa attività, entro un certo lasso di tempo, definito dalle leggi apposite. Si tratta di un elemento istituito e disciplinato dal Codice Civile, agli art.2934 e ss.

Come dichiarato nella sentenza della Cassazione n°5862 dell’8 marzo 2013:

“In tema di contenzioso tributario la decadenza stabilita dalle leggi fiscali in favore dell’A.F. per il mancato rispetto dei termini fissati per richiedere il rimborso di un tributo indebitamente versato è rilevabile di ufficio anche in grado di appello, perché attiene a situazioni indisponibili determinate dall’esigenza di assicurare la stabilità delle entrate tributarie entro un periodo di tempo definito e costituisce, quindi, una mera argomentazione, tesa a contrastare la sfavorevole decisione di primo grado, che come tale non integra una domanda o eccezione nuova, la cui proposizione per la prima volta nel giudizio di appello è vietata dall’art. 57 del d.lgs. n. 546/1992”.

La decadenza è caratterizzata dall’inapplicabilità della sospensione (salvo differenti disposizioni, come durante la crisi emergenziale) e dall’interruzione.

In quali casi viene applicata la decadenza?

La regola della decadenza viene applicata nelle entrate locali tributarie, disciplinate dalla legge del 27 dicembre 2006, n°296 che

• Prevede che l’attività di accertamento debba essere effettuata entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello di dichiarazione o versamento (comma 161 dell’art.1);
• Si rivolge alla notifica della cartella o dell’ingiunzione fiscale, che deve avvenire entro il 31 dicembre del terzo anno successivo alla definitività dell’atto (comma 163 dell’art.1).

Cos’è la prescrizione

Come detto nell’art.2934 del Codice Civile, ogni diritto si estingue per prescrizione, quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge.

Il periodo di prescrizione inizia dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere. Inoltre, la prescrizione è dovuta all’inerzia e matura ogni volta che il diritto non viene esercitato per un certo periodo di tempo.

Sempre dal Codice Civile (più precisamente dall’art.2946), sappiamo che la prescrizione dura solitamente 10 anni, mentre quella breve (art.2948) dura cinque anni.
La notifica della semplice richiesta di pagamento interrompe la prescrizione, con un conseguente ricalcolo dalla data di notifica della medesima.

L’interruzione della prescrizione

Con l’interruzione della prescrizione, qualsiasi comunicazione notificata all’interessato, che abbia l’effetto di costituire in mora il trasgressore, viene interrotta. L’interruzione della prescrizione è un atto che posticipa il termine, in modo che inizi a decorrere nuovamente, come se non si tenesse conto del tempo già trascorso ed è regolata dall’art.2945 del Codice Civile.

Come consolidato dalla Corte di Cassazione, l’atto per l’interruzione della prescrizione deve contenere:

• La chiara indicazione del soggetto obbligato;
• L’esplicitazione di una pretesa;
• L’intimazione o la richiesta di adempimento, idonea a manifestare la volontà del titolare del credito di far valere il proprio diritto nei confronti del soggetto indicato, con l’effetto sostanziale di costituirlo in mora.

L’ultimo requisito non è soggetto a rigore di forme, all’infuori della scrittura, perciò non richiede particolari formule solenni e l’osservanza di particolari adempimenti.
Basterà, infatti, che il creditore manifesti chiaramente la volontà di ottenere dal medesimo il soddisfacimento del proprio diritto.

Sospensione e rimborsi

Le somme pagate in adempimento di un debito prescritto non possono essere restituite.
È inoltre importante ricordare che la prescrizione può essere sospesa solo da specifiche norme di legge o da specifici istituti di legge.

La sospensione della prescrizione si verifica quando l’inerzia del titolare del diritto è giustificata dalla presenza di determinate condizioni o di determinati rapporti.
Ad esempio, se il titolare non può esercitare il diritto o può esercitarlo poco facilmente, la legge può riconoscere una sospensione del periodo di prescrizione.

Quali sono i termini della prescrizione?

Il termine della prescrizione viene indicato dal legislatore e, quando non viene indicato, vengono applicate le regole del Codice Civile, che prevedono un periodo lungo o un periodo breve.
Per quanto riguarda i tributi, non c’è una norma che chiarisca le tempistiche, ma ci si rifà alla sentenza 4283/2010, che indica la Tarsu e i canoni come entrate periodiche.

Quando s’istituiscono la decadenza e la prescrizione?

In merito all’istituto della decadenza e della prescrizione, facciamo riferimento all’ordinanza 21810 dell’11 luglio 2022:

“Il termine di decadenza consiste nel periodo di tempo entro cui l’amministrazione finanziaria può procedere all’accertamento, alla liquidazione delle imposte o all’iscrizione al ruolo delle stesse.
La prescrizione, invece, consiste nel termine entro cui si estingue il diritto di credito già acquisito dall’Amministrazione finanziaria a seguito dell’attività di accertamento,(…) Per quanto più specificatamente attiene ai tributi locali, con la legge n. 296 del 2006 (Finanziaria del 2007), in particolare con il 161 e il 163 comma dell’art. 1, il legislatore ha provveduto a dettare per i suddetti tributi un termine unitario di decadenza, sia per l’esercizio dell’attività di accertamento, sia per la notifica del primo atto di riscossione avendoli, poi, questa Corte, a partire dalla sentenza n. 4283 del 2010, ricondotti nell’alveo delle prestazioni periodiche collegate ad una causa debendi continuativa, per le quali opera il termine breve quinquennale di prescrizione ai sensi dell’art. 2948, n. 4, c.c. Una volta intervenuta la notifica della cartella di pagamento o dell’ingiunzione fiscale secondo quanto prescritto dall’art. 1, 163° comma, della I. n. 296 del 2006, non vi è ulteriore previsione di termini decadenziali. Opera, dunque, il termine di prescrizione(…)”.

“Alla luce di tali principi nella fattispecie è evidente che siamo in presenza di una ipotesi di decadenza per la quale vale il principio della scissione soggettiva degli effetti della notificazione per come sancito dalla Corte costituzionale n. 477 del 2002, assumendo sul punto rilievo il principio affermato da questa Corte (S.U. n. 40543 del 2021 Rv. 663252 – 01) secondo cui ’In materia di notificazione degli atti di imposizione tributaria e degli effetti di questa sull’osservanza dei termini, previsti dalle singole leggi d’imposta, di decadenza dal potere impositivo, il principio della scissione soggettiva degli effetti della notificazione, sancito per gli atti processuali dalla giurisprudenza costituzionale, e per gli atti tributari dall’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, trova sempre applicazione, a ciò non ostando né la peculiare natura recettizia di tali atti, né la qualità del soggetto deputato alla loro notificazione. Ne consegue che, per il rispetto del termine di decadenza cui è assoggettato il potere impositivo, assume rilevanza la data nella quale l’ente ha posto in essere gli elementi necessari ai fini della notifica dell’atto e non quella, eventualmente successiva, di conoscenza dello stesso da parte del contribuente’”.

In materia di notificazione degli atti d’impostazione tributaria, il principio della scissione soggettiva degli effetti della notificazione, sancito per gli atti processuali dalla giurisprudenza costituzionale e per gli atti tributari dell’art.60 del d.P.R. del 29 settembre 1973 n°600, trova sempre applicazione.

Perciò, ne consegue che, per il rispetto del termine di decadenza cui è assoggettato il potere impositivo, assume rilevanza la data nella quale l’ente ha posto in essere gli adempimenti necessari ai fini della notifica dell’atto e NON quello eventualmente successivo, di conoscenza dello stesso, da parte del contribuente.

Con l’ordinanza n°33681/2022, la Corte di Cassazione ribadisce che, in materia di notifica, alla prescrizione non si applica la regola della scissione della notifica. Secondo la Corte, infatti, solo la decadenza si avvarrebbe della scissione, permettendo all’ente impositore di rispettare la regola della decadenza con la conclusione delle formalità d’invio della notifica.

Per concludere, possiamo affermare che la disciplina della prescrizione, che si attiene alla fase in cui gli interessi vengono a maturazione, deve essere necessariamente risolta in base al principio di autonomia, con la conseguenza che il termine prescrizionale è quello quinquennale, come stabilito dall’art.2948, n°4 del Codice Civile, il quale prescinde sia dalla tipologia degli interessi e sia dalla natura dell’obbligazione principale.

Come avviene la proroga dei termini dopo la sospensione

Per quanto riguarda le attività degli enti impositori di carattere tributario (compresa l’attività di accertamento), dobbiamo tenere in considerazione l’art.67 che, per il 2020, ha disposto la sospensione dei termini di accertamenti (nello specifico, dall’8 marzo al 31 maggio).

La norma, perciò, ha sospeso l’accertamento tributario per un periodo pari a 85 giorni.
Con l’art.68 del decreto legge Cura Italia 18/2020, si sospendono i termini di versamento delle somme richieste mediante

• Cartelle;
• Ingiunzioni;
• Accertamenti esecutivi;

emessi ai sensi del comma 792 dell’art.1 della Legge 160/2019.

Con questa formula, rientrano anche le dilazioni riconosciute sui medesimi atti scadenti nel medesimo periodo temporale.

Le disposizioni in materia di sospensione dei termini di versamento dei tributi, dei contributi previdenziali e assistenziali e dei premi per l’assicurazione obbligatoria contro infortuni e malattie professioni, a favore dei soggetti interessati da eventi eccezioni comportano, per un corrispondente periodo di tempo, relativamente alle stesse entrate:

• La sospensione dei termini previsti per gli adempimenti (anche processuali);
• La sospensione dei termini di prescrizione e decadenza in materia di liquidazione, controllo, accertamento, contenzioso e riscossione, a favore degli enti.

Perciò, i termini di prescrizione e decadenza, che scadono entro il 31 dicembre dell’anno o degli anni in cui si verifica la sospensione, sono prorogati fino al 31 dicembre del secondo anno successivo alla fine del periodo di sospensione.

Basandoci sulle indicazioni dell’Agenzia delle Entrate, espresse nelle circolari 6/E e 11/E del 2020, la sospensione dell’art.67 porta ad uno spostamento in avanti del decorso dei termini, per la stessa durata (in questo caso 85 giorni), anche se il termine di prescrizione o decadenza non scade nel 2020.

Ne consegue che, per i tributi locali, la decadenza che maturava nel 2020 ha agito al 31/12/2020 più 85 giorni, arrivando al 26 marzo 2021.

Lo stesso ragionamento vale per gli anni successivi:

• Notifica di accertamento in decadenza nel 2021: slittano al 26 marzo 2022;
• Notifica di accertamento in decadenza nel 2022: slittano al 27 marzo 2023;
• Notifica di accertamento in decadenza nel 2023: slittano al 25 marzo 2024;
• Notifica di accertamento in decadenza nel 2024: slittano al 26 marzo 2025.

A cosa porta la sospensione della riscossione coattiva?

La sospensione della riscossione coattiva comporta l’impossibilità, per gli enti impositori, di notificare ingiunzioni di pagamento, cartelle di pagamento e i successivi della riscossione collettiva, dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, per un periodo pari a 542 giorni.

Per questo, il legislatore concede un prolungamento temporale delle attività, facendo riferimento all’rt.12 del decreto legge 159/2015:

• Comma 1: concede la proroga giornaliera (nel caso dei 542 giorni);
• Comma 2: concede la proroga biennale (ovvero quella che scade il 31/12/2023).

Prima scadenza

La prima scadenza che maturerà è quella in riferimento al Comma 2, che riguarda le annualità la cui decadenza o prescrizione maturava (originariamente) nell’anno di sospensione, quindi nel 2020 e nel 2021.

In questo caso, la proroga è fissata al 31 dicembre 2023 e riguarda i termini di notifica di ingiunzioni, cartelle e atti della riscossione coattiva, che sarebbero decaduti o prescritti nel 2020 e nel 2021.
Va fatta, però, una precisazione per gli enti locali che affidano la riscossione all’Agente Nazionale (ADER).

Il comma 4 bis dell’art.68 prevede che, con riferimento ai carichi relativi alle entrate tributarie e non tributarie, affidati all’agente della riscossione durante il periodo di sospensione e, successivamente fino al 31 dicembre 2021, sono prorogati di:

• di dodici mesi, il termine di cui all’articolo 19, comma 2, lettera a), del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112; b);
• di ventiquattro mesi, anche in deroga alle disposizioni dell’articolo 3, comma 3, della legge 27 luglio 2000, n. 212, e a ogni altra disposizione di legge vigente, i termini di decadenza e prescrizione relativi alle stesse entrate.

La norma, quindi, sembra adattare la proroga biennale ai carichi consegnati all’agente nazionale della riscossione, fino alla fine del 2021, non solo in riferimento alle entrate tributarie, ma anche a quelle patrimoniali, concedendo anche 12 mesi di proroga al termine ordinario di notifica della cartella.

Questo significa che i carichi consegnati fino alla fine del 2021 possono essere notificati entro 18 mesi dall’esecutività, ai fini del rispetto del termine verso il debitore.
Si tratta, quindi, di un notevole vantaggio rispetto ai comuni che svolgono la riscossione coattiva con soggetti privati o in forma diretta.

Seconda scadenza

La seconda scadenza che maturerà è quella in riferimento al Comma 1, che riguarda le annualità la cui decadenza o prescrizione maturava originariamente negli anni successivi al 2021.
In questo caso la proroga è di 542 giorni.

Come agisce la rateazione sulla decadenza e sulla prescrizione

La rateazione non produce effetti sulla decadenza, non la sospende e non la interrompe.
Al contrario, invece, agisce sulla prescrizione. Come stabilito dall’art.2944 del Codice Civile:

“La prescrizione è interrotta dal riconoscimento del diritto da parte di colui contro il quale il diritto stesso può essere fatto valere”. non richiede, in chi lo compie, una specifica intenzione ricognitiva, occorrendo solo che contenga, anche implicitamente, la manifestazione della consapevolezza dell’esistenza del debito e riveli i caratteri della volontarietà (Cass., sez. L., 07/09/2007, n. 18904). La domanda di rateazione configura un riconoscimento del debito, con conseguente interruzione della prescrizione quinquennale, il cui nuovo termine decorrerà dalla scadenza delle singole rate (Cass., sez. L., 15/07/2021, n. 20260; Cass., sez. L., 26/04/2017, n. 10327; Cass., sez. 6-L, 29/12/2015, n. 26013)”.

Sulla questione è intervenuta anche la Corte di Giustizia che afferma che non può costituire acquiescenza da parte del contribuente l’aver chiesto la rateizzazione degli importi indicati nella cartella di pagamento, nondimeno il riconoscimento del debito derivante dalla richiesta di rateizzazione comporta l’interruzione del decorso del termine di prescrizione.