Il diritto di accesso al fascicolo informatico

*a cura di Marco Deligios

L’accesso telematico al fascicolo informatico del procedimento è un obbligo per le pubbliche amministrazioni dal 2011. Consentire l’accesso al fascicolo informatico richiede di integrare informazioni provenienti da banche dati eterogenee, il rispetto delle Linee guida sul documento informatico e la disponibilità di servizi su PDND rendono oggi possibile raggiungere questo importante obiettivo di partecipazione all’azione amministrativa e di trasparenza.

L’art. 41 del CAD detta regole fondamentali circa il diritto di accesso al fascicolo informatico del procedimento amministrativo. Proviamo a esaminarle e a formulare alcune indicazioni per la loro attuazione alla luce delle Linee guida sul documento informatico.

A ogni procedimento il suo fascicolo

La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; all’atto della comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all’articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241.

Questo significa che per ogni procedimento, non solo per quelli su istanza di parte, i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, quelli che per legge debbono intervenirvi e quelli ai quali l’adozione del provvedimento finale possa recare pregiudizio hanno diritto di prendere visione per via telematica degli atti contenuti nel fascicolo.

Naturalmente, nel sistema di gestione informatica dei documenti dovrà essere presente un’aggregazione documentale di tipo Fascicolo con Tipologia fascicolo uguale a procedimento amministrativo come previsto e definito al capitolo 4 dell’allegato 5 alle LLGG.

A ogni fascicolo i suoi soggetti

Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e dagli interessati, nei limiti ed alle condizioni previste dalla disciplina vigente, attraverso i servizi di cui agli articoli 40-ter e 64-bis.

All’atto dell’apertura del fascicolo dovranno essere individuate le amministrazioni coinvolte nel procedimento e tutti gli altri soggetti interessati, associandoli al fascicolo stesso per consentire al sistema di gestione informatica dei documenti di definire le opportune Access Control List (ACL).

Il capitolo 1 dell’allegato 5 alle LLGG individua il metadato Soggetti per l’archiviazione di tali informazioni.

il metadato “Soggetti”, […] consente di tipizzare gli attori che a vario titolo – “Ruolo” – concorrono alla definizione del documento informatico, del documento amministrativo informatico o della stessa aggregazione documentale, garantendo la possibilità di indicare molteplici tipologie di soggetti, dalle persone fisiche alle AOO delle Amministrazioni Pubbliche.

I ruoli previsti per i soggetti sono i seguenti:

• Amministrazione titolare
• Amministrazione partecipante
• Assegnatario
• Soggetto intestatario persona fisica
• Soggetto intestatario persona giuridica
• Responsabile del procedimento [1]

Naturalmente non è che chiunque possa inserire documenti nel fascicolo, questo deve essere alimentato nel rispetto delle regole concernenti il protocollo informatico.

Ad ogni soggetto il suo accesso

È questa la parte più difficile da attuare, perché l’identificazione riguarda sempre persone fisiche, mentre i soggetti coinvolti nel procedimento, sono di tipi diversi.

L’argomento deve essere affrontato con le opportune cautele per evitare di concedere l’accesso al fascicolo a soggetti non autorizzati.

Per ridurre la complessità del problema prenderemo in esame l’accesso al fascicolo di soggetti italiani, anche se l’allegato 5 alle LLGG prevede tra i soggetti le Amministrazioni Pubbliche estere (PAE) ma non dice nulla circa le persone fisiche e giuridiche estere.

Prenderemo quindi in considerazione l’accesso ai servizi tramite SPID/CIE di cui all’art. 64 del CAD, dando per scontato di disporre del codice fiscale del soggetto autenticato (non disponibile nel caso di acceso di cittadini stranieri tramite login eIDAS).

Accesso delle persone fisiche

Questa tipologia di accesso è sicuramente la più semplice, si scontra con un solo problema: l’allegato 5 alle LLGG non prevede il codice fiscale come attributo obbligatorio del metadato Soggetto della persona fisica. In attesa di una auspicabile revisione del documento, sarà quindi necessario che il sistema di gestione informatica dei documenti controlli la presenza di questa informazione fondamentale al momento della creazione delle aggregazioni informatiche e dei singoli documenti.

Accesso delle persone giuridiche

Anche per le persone giuridiche l’allegato 5 alle LLGG non prevede il codice fiscale/partita IVA come attributo obbligatorio del metadato Soggetto, vale quindi quanto già detto per le persone fisiche.

La gestione dell’accesso da parte delle persone giuridiche presenta però maggiori complessità, legate alla verifica del potere di rappresentanza.

Per sapere se un soggetto autenticato è legale rappresentante di una persona giuridica (e quindi può consultare il fascicolo) è necessario poter consultare in tempo reale il registro imprese.

L’Unione delle Camere di Commercio espone su PDND dei servizi di consultazione del registro imprese, sarebbe però opportuno che rendesse disponibile un servizio che, dato un soggetto giuridico, restituisse la lista dei soggetti con poteri di legale rappresentanza con il loro codice fiscale.

L’auspicio sarebbe quello che l’unione delle Camere di Commercio diventasse un gestore di attributi qualificati della federazione SPID.

Accesso delle pubbliche amministrazioni

Per le Amministrazioni Pubbliche italiane l’allegato 5 alle LLGG prevede il codice IPA come attributo obbligatorio del metadato Soggetto. È però necessario verificare l’appartenenza del soggetto autenticato alla Pubblica amministrazione partecipante e il ruolo da questo ricoperto. A questo proposito i web services esposti da Indice PA non forniscono le informazioni necessarie.

Come per le persone giuridiche, per ottenere queste informazioni è necessario poter consultare in tempo reale appositi servizi esposti dalla pubblica amministrazione partecipante.

Essendo le pubbliche amministrazioni italiane più di 20.000 e necessario che siano emesse delle linee guida per l’esposizione omogenea di tali informazioni e, come nel caso delle persone giuridiche, sarebbe auspicabile che tali informazioni fossero fornite come attributi qualificati della federazione SPID.

Il procedimento ha una storia, come il fascicolo

Un’ultima, non marginale, osservazione riguarda la vita del procedimento amministrativo, la cui durata è spesso significativa. Nel corso del procedimento ci sono eventi che portano alla modifica dei soggetti coinvolti: può cambiare il responsabile del procedimento, ma anche l’intestatario del fascicolo (si pensi, ad esempio, al trasferimento del Permesso di costruire, previsto dall’art. 11 del DPR 380/2001). Ne consegue che il sistema di gestione informatica dei documenti deve prevedere la possibilità di modificare i metadati relativi ai soggetti associati a documenti e fascicoli, auspicabilmente consentendo di associare a ciascuna modifica l’atto (documento) che l’ha determinata.

Nota

[1] Nell’allegato 5 è riportata la sigla RUP, ma si tratta, presumibilmente, di un refuso.